张利民：清末天津与上海地方自治的比较--从近代城市管理机构建立的角度.pdfVIP

张利民：清末天津与上海地方自治的比较—-从近代城市管理机构建立的角度 Li-min： theLocaI and atLate Zhang Compa—ng Autonomybetween’rialUinShanghaiQing the ofViewoffoundationofthemodemurbanadminist鞠tion Dynasty-fmmpoint 问题的提出 以城市为单位的行政管理机制，是近代以后出现的，是从长期延续的城乡合治到城乡分治 的进步。中国城市管理机构有两种模式，其一是外国人占领的大连、青岛等殖民城市，二是通 过地方自治的发展而成。后者的形成过程，一般来看大致从19世纪末出现地方自治雏形，随 着地方自治的推行和市政思潮的引进，形成行政法规的模式，1928年南京国民政府的《市组 织法》得以确立并推行全国。以往研究城市管理机制的论著比较少见，何一民主编的《近代中 国城市发展与社会变迁1840—1949》设有专章；赵可的《市政改革与城市发展》是从市政角 度研究城市管理机构；另外，一些研究上海、北京、天津、南京、苏州等城市的论著也以不同 的篇幅描述会各城市的管理机构。以上研究都曾经论述到地方自治是城市管理机构的雏形，而 且研究地方自治的论著也强调了清末地方自治对城市管理的重要作用，并着重研究天津和上海 的地方自治。o本文主要从城市管理机构建立的角度，论述上海和天津在推行地方自治起因、 机构模式和运行效果的不同，总结各自的特点，进而探讨中国近代城市行政管理机构形成的路 径。 一、清末上海与天津地方自治的起因 在中国，地方自治的思潮大致出现在19世纪中叶，最初多为介绍，如斌春1866年的《乘槎 笔记》、1877年驻英副使刘锡鸿的《英轺私记》、驻日本公使参赞黄遵宪的日本国志》等，圆对 英国和日本的地方自治都有比较详细的介绍，冯桂芬在《校郐庐抗议》一书中，还提出了地方 分治和地方官“由众公决”的主张@。戊戌维新时，康有为、粱启超、谭嗣同、严复等人开始主 张推行地方自治，并在湖南长沙组织了南学会和保卫局。以后，康有为等将地方自治与立宪结 合起来，从改革国家政体和国家兴衰等更高的层次进行论述，强调实行地方自治的必要性和紧迫 性；具有改革意识的知识分子等群体也随之响应。如“欲救中国之亡，宜行分治”，r官之治民， 不如民之自治棚；呼吁“凡关心时局之士皆将以提倡地方自治，树20世纪新中国之先声～。一时 间“确立地方自治之名词，昌言地方自治之必要者蔚然成风，地方自治的言论“日触于耳@。 回马小强：‘国家与社会：清末地方自治与宪政改革》，河南大学出版社2001年． 本国志》卷14，职官志． o冯桂芬：‘校邻庐抗议》，“复乡职议”，中国近代史资料丛刊‘戊戌变法》(一)，第8—10页． 痂‘中国旬报》第四期，转引自‘辛亥革命时期期刊介绍》第1册，第39页． o‘东方杂志》第≥年ll期，1906年． o攻法子：‘敬告我乡人’，‘浙江潮》第2期；转引自邦永福等‘论日本对中国清末地方自治的影响》，‘郑州大学学报)2001 年6期． 161 上海、天津是最早兴办地方自治的。最初，这些具有地方自治性质机构的出现是有其自身 环境的因素，如地方自治思潮、地方社会力量增强和租界影响等。因而，上海和天津南北两个 领风气之先的城市在创办地方自治的起因上有明显的不同。 上海更多的是体现了绅商为代表的社会力量的要求和意识。在上海，原来也有绅商成立的 慈善组织，以及水会和火警队等，多属于自愿基础上的临时性组织。1895年一些绅商筹资开 筑沿浦马路，以与租界扩张地界相抗衡，经地方政府核准成立了南市马路工程局，由上海道委 派人员开办，后改称南市马路工程善后局。这是有一定自治和城市管理性质的机构。1900年 上海绅商陈绍昌、祝承桂等人看到租界扩张危及闸北，申请自行筹措款项，“拟于新闸浜北二 十七保十一图等地方，建造桥梁，兴筑沿河马路，承办一切事宜”①，得两江总督批准后创办了 闸北工程总局。这是中国城市中最早的地方自治组织。由于工程总局依靠地方集资难以承办修 桥建路等，很快就陷入入不敷出的困境，1904年由上海道接收归官办，易名为闸北工巡总局， 1907年又改名为巡警总局。1905年郭怀珠、李平书、姚文楞等绅商鉴于“租界日盛，南市日衰～， 向上