论我国土地一级开发运作模式.pdfVIP

《论我国土地一级开发运作模式》 北京市土地整理储备中心门头沟区分中心市场管理部侯磊 摘要：我国城市土地一级开发与国有土地使用权公开出让制度相配套，促进了我国土地一级市场的发 展，但其运作模式存在较大差异。政府作为国有土地所有者的代表，实施土地一级开发具有主导性，以政 府为主导的市场化运作是土地一级开发模式的发展方向。本文认为应加快土地一级开发的立法进程，减 少土地一级开发过程中的信用风险和法律风险。 关键词：土地一级开发．运作模式 土地一级开发的开展，对于处理好耕地保护与城市建设的矛盾，促进土地集约节约利用，提高城市土 地单位面积利用率，提升城市竞争力，加快城乡统筹发展都具有非常重要的意义。然而近年来土地一级开 发进展缓慢、开发风险加大，严重影响到我国土地“招拍挂”制度的顺利推行。为了推进和规范土地一级 开发市场，国家有关部门以及不同城市已经制定并实施了土地一级开发相关的法规或政策。这些法规和政 策的发布和实施，对于强化企业参与一级开发的作用，规范土地一级开发市场秩序都有十分重要的意义。 可以说，我国的土地一级开发已经取得了重要的阶段性成果。但城市化进程的加快和人口的快速增长与耕 地保护的矛盾日益尖锐，时代的发展对土地一级开发提出了更高的要求。因此，研究土地一级开发问题， 对于实现新时期城乡统筹发展、促进城市用地集约节约利用等方面都具有非常重要的理论价值和实践意 义。 一．我国城市土地一级开发概述 土地一级开发是政府在国有建设用地土地使用权出让前对土地的综合整理，涵盖了土地征购、土地整 治及土地储备三个环节。除土地整治外，政府应完成土地收回、收购、置换、征用等土地征购储备，将土地 权属性质改变为国有建设用地，并确定地块的规划条件和指标、市政配套设施实施条件及供地计划等一 系列开发事项，主要包括四个方面： 1、改变土地权属性质。 政府确定土地供给计划、土地利用年度计划和土地收购储备计划后，对涉及的集体土地进行农转用、 征收，对符合条件的国有土地通过无偿收回、置换、收购等方式收回，改变拟开发土地的权屙眭质，使政府 拥有所开发土地的完整土地所有权，从而具备土地一级开发的权属基础。 2、确定土地规戈IJ条件、 指标及市政配套要求。政府应根据城市总体规划及土地市场需求，确定开发土地的规划条件、指标及 市政配套要求。主要包括确定规划用地性质、规划建设内容、宗地具体规划方案、控制性详规、水电暖气 等配套设施实施条件。假如说土地一级开发是形成进入土地一级市场的产品即“熟地”，那么确定土地规 誓哩队捌…。． …一． ．． …一 划条件、指标及市政配套要求就是制定“生产标准”。 3．土地平整及市政基础没施建没。 土地平整，包括村民(居民)拆迂补偿与安置、宗地内地形地势的平整、拆除地上建筑物等。随着城 市发展要求、技术水平以及环保意识的提高，大市政建设的内容不断发展，主要表现在配套市政设施的种 类不断增多、建设用地的功能不断完善。在土地开发历史上曾出现过“三通一平”、“五通一平”、‘‘七通一 平”甚至“九通一平”的概念。目前完备的土地一级开发配套的市政项目主要包括供水、供电，电信、道路、 天然气、供热、雨水、污水、中水和有线电视。 4，土地验收。 政府组织有关部门对开发土地进行综合验收，验收合格的土地纳入政府储备土地等待公开出让。在 土地一级开发中，政府身份是双重的，既是土地所有者代表又是行政治理者。作为土地所有者代表，政府 享有对土地的占有、使用、收益和处分的权利；作为土地行政治理者，实施土地一级开发的大量行为是政 府的行政行为。而且土地一级开发依靠于政府相应的行政行为，政府行政行为在一定意义上也决定了土地 一级开发的实施，这是政府履行土地治理职能的延伸。 二．土地一级开发的运作模式 1，完全政府运作的模式。 政府作为土地的所有者代表，将土地一级开发列为土地整理储备中心的一项职能，由土地整理储备中 心或其组建机构完成全部的一级开发工作。该机构是非盈利性政府职能部门，保证国家土地所有权借以 体现的土地收益的实现，而不是利用这种特权去谋取自身利益。土地储备中心一级开发实施机构由政府 财政专项拨款(或国有股本)进行土地一级开发，开发完成后或将预期的熟地交由土地治理部门，面向市 场以招拍挂方式公开出让。这种模式中，土地储备机构充当政府土地一级开发机构，开发土地的权属登记 在该机构名下：这种模式可