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生态文明视角下的城乡规划——2008 中国城市规划年会论文集 面向规划实施的土地整备机制探讨 ——以深圳土地整备规划工作为例 施 源 许亚萍 李怡婉 摘要：在快速城市化地区早晚都将面临土地刚性约束的困境，本文在总结深圳市土地整备规划工作的基础上， 提出在土地紧约束条件下开展服务规划实施的超前土地整备，建立规划导向型的“规划实施—土地整备—规划选 址—用地供应”的规划实施新机制，并从土地整备的工作机制、工作层次和工作方法等几方面进行了深入探讨。 关键词：规划实施 土地整备 深圳市 1 工作背景：城市建设进入土地刚性约束阶段 深圳市经过28 年的高速发展，首先面临了土地生产要素的瓶颈。截止到2007 年底，全市建设用 地规模约 750平方公里，其与全市可建设用地的比值已达 80.2％，城市发展开始进入建设用地的刚性 约束阶段，突出表现在：（1）“地少”。目前全市剩余可建设用地面积不足200平方公里，这还包括了 约 30平方公里的填海用地，如按照2000-2006年均新增建设用地约为36 平方公里的使用速度，剩余 可建设用地6年将消耗殆尽；（2）“难用”。这一方面表现在剩余可建设用地的自然条件上，在近2 万 块剩余可建设用地中，面积不足1000 平方米的畸零地块占57%，且多分布在山边、海边、城边，普遍 存在设施配套不足的问题，这部分不规则或小规模的土地，如不经整合很难形成有效供给；另一方面 表现在剩余可建设用地大多存在着各种历史遗留问题，主要包括：城市化过程中仍有部分可建设用地 未征为国有土地；历年征地中有相当部分用地补偿不清，手续未完善；部分土地发生过非法转让行为， 利益关系和产权关系复杂，难以直接利用；历史上各类安置补偿用地未能有效落实，使相关利益主体 对本社区内新增土地出让有抵触情绪等。剩余可建设用地上存在的这些历史遗留问题如不能得到很好 解决，将严重影响用地的有效供给。剩余可建设用地“难用”更加剧了“地少”问题的严重性。 深圳市作为先发地区，率先在用地方面遇到了国内其他城市可能还没有遇到的严峻挑战，但我国人 多地少，耕地资源稀缺，当前又正处于工业化和城镇化的快速发展时期，建设用地供需矛盾突出将会是 未来很长一段时间困扰国内大城市发展的一个问题，只是由于目前发展阶段和用地条件的差异，用地矛 盾的表现程度上不如深圳市那么突出。如何在用地紧约束条件下，满足用地的持续供给需求，保障城市 规划的顺利实施，促进社会经济持续健康发展，在快速城市化地区显得越来越重要。针对面临的问题， 深圳市率先在国内开展了土地整备机制的研究，以破解规划实施面临的用地困境，并从土地整备的工作 机制、工作层次和工作方法等几方面进行了探讨，并逐步建立面向规划实施的土地整备机制。 1 生态文明视角下的城乡规划——2008 中国城市规划年会论文集 2 工作机制：服务于规划实施超前开展土地整备 2.1 原有机制存在的问题 2.1.1 现有土地储备机制存在的问题 在我国大中城市目前都已建立了土地储备制度，这是我国在土地管理方式逐步从计划经济体制向 市场经济体制转变，土地利用方式由外延粗放型向内涵集约型转变的背景下，为了合理配置城市土地、 提高土地使用效率、寻求更多的土地收益、规范土地市场等目标而产生的制度革新，其基本思路是： 由政府控制的土地储备机构运用政府的公权力，通过各种方法取得土地的使用权，将土地使用者手中 分散的土地集中起来进行土地整理和开发，变成可再出让的“熟地”，再有计划地将土地投入市场， 以供应和调控城市各类建设用地需求。而在实际操作过程中，土地储备制度逐渐暴露出一些问题，具 体表现在： （1）与城市规划脱节 目前，就大多数实施土地储备制度的城市而言，土地储备的整体运作未能与城市规划紧密结合， 土地储备缺乏规划的统筹和指引，即规划实施的重点区域和重要项目的用地往往未能提前得到及时储 备，造成“储东用西”的局面，这样一方面加剧了规划实施中的用地困难；另一方面，进入储备库的 土地，也由于不在规划实施的重点区域，不能得到及时盘活，影响土地资金的有效回笼。 （2）储备对象以经营性土地为主，公共利益得不到保障 土地出让取得的收益已成为地方政府计划外财政收入的重要来源，这决定了地方政府较