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论建立政府与民众合作的生态补偿体系 方竹兰 中国人民大学经济学院 中国经济发展模式正在从粗放型向集约型转化，从简单追求GDP规模和速度的发展转为 追求人与自然、人与人和谐的可持续发展。当生态保护已经与经济发展相辅相成时，生态补 偿就成为经济可持续发展的核心内容。 一、政府为主的生态补偿体系的缺陷 长期以来，中国的生态补偿机制是政府为主的财政补偿，分为中央政府对生态恶化地区的 救济型补偿和生态受益地区对生态贡献地区的财政投资型补偿，这种以政府为主的生态 补偿体系存在以下明显的缺陷： 1·由中央政府的财政支出解决生态贡献地区的资金补偿往往以扶贫名义进行，缺少对生态 贡献地区民众权利的明确认可。在这样一种财政转移制度中，所谓落后地区的生态环境贡献 的价值被忽视，政治计算大于生态计算。如多年来，河北张家VI市和承德市，以国家生态建设投 入为引导．组织群众投工投劳，加强对永定河、潮白河、拒马河上游生态修复和水资源保护， 实施封山禁牧，禁止传统工业发展，关停污染企业等，为京津水源保护做出了重要贡献。张家V1 和承德的产业发展受到限制，地方经济受到损失。据北京市社科院2006年发布的《中国区域 发展蓝皮书》．河北省环京津贫困带人均GDP、县均地方财政收入仅为京津远郊区县的1／4 和1t10。仅仅是上游累计来水的估算净效益就达到60亿元，加上当地产业损失可达近百亿元。 [1]国家对河北省张承地区总的生态建设投资约三分之一，国家投资长期处于生态欠账状态， 不能维持生态系统的稳定与正常运转。以中央财政转移支付开展生态补偿，没有充分体现“受 益者付费’的原则．导致补偿资金严重不足。 2·地方政府之间行政地位差别导致生态补偿不平等。以河北与北京为例，密云水库和官厅 水库的来水50％以上在河北，河北处于上游，北京处于下游。近年来由于气候干旱导致水库存 水量减少。下游用了本属于上游的地表水，应该进行合理的补偿。建立上下游补偿机制，已经 不单单涉及北京与河北的关系，而是整个华北生态圈维持生态平衡的需要，但北京与河北、山 西、天津等城市之间的生态补偿谈判机制没有正式建立。北京对周围省市的生态补偿有限， 北京作为首都在政治上有优势，导致经济上也有优势，法制建设上又没有确立北京与其他省份 之问的平等权益关系致使平等谈判比较难进行。由于缺乏有效的地区之间的平等谈判机制， 一方面无法确定科学合理的生态补偿内容，如水资源使用权损失补偿，限制传统工业发展 权益损失补偿、生态工程管护费用补偿等；另一方面更欠缺多层次的生态环境补偿体制规 范，包括完善相关法律法规，建立相关补偿的评价体系，建立协调和监督管理机制。过去北京、 天津给予了河北省很多援助补偿胆这些援助补偿往往不以生态资源补偿的名义，而以其他项 目体现。这些援助并不固定，往往是临时性的。GDP考核使地方政府热衷于上投资项目，增加 财政收入，必然使得生态保护与地方政府职能发生冲突，导致生态环境恶化。 3-在政府财政为主的生态补偿体系中，社会民众作为生态补偿主体的地位被忽视。在行政 纵向转移支付占绝对主导地位的生态补偿机制中，【2]生态环境保护管理分别涉及林业、农业、 水利、国土、环保等部门，生态补偿实际上成为“部门主导”以“项目工程”方式进行的补偿。像 退耕还林、退牧还草、生态公益林补偿金等政策大多是以项目、工程、计划的方式组织实施， 政策缺乏可持续性’给实施效果带来较大的变数和风险，中央在退耕还林、退 牧还草、天然林保护、防护林建设和京津风沙源治理五大生态建设工程累计投资上千亿元， 12l 对水土流失综合防治、三峡库区、滇池流域水污染防治、塔里木河综合治理、中心城市污染 治理等工程投资500多亿元，但生态补偿效果有限。从生态补偿的对象看，生态服务的提供者 大多集中在西部，而生态服务的受益者大多集中在东中部，生态服务提供者和受益者在地理范 围上不对应，区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向转移支付微乎其微。生 态保护补偿标准“一刀切”’卒h偿标准偏低，补偿资金不均衡，有数量补偿，缺质量补偿。如目前的 林地补偿主要按照面积补偿，而对林相、森林覆盖度、森林结构等重要生态指标未加考虑，导 致林农对生态公益林的维护没有积极性。很明显，单纯以政府作为生态补偿主体的缺陷在于 事后、拖延、内耗、不充分。所谓事后，是指往往等生态环境恶