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和谐城市规划——2007 中国城市规划年会论文集 论开发控制体系中的规划自由裁量权 田 莉 【摘要】 城市规划自由裁量权是开发控制体系的重要内容。长期以来，我国规划管理领域的自由裁量权过大，对社会经济的 发展造成了不良影响。本文借鉴西方国家开发控制体系的经验，分析了我国规划管理自由裁量权的现状及存在问题，并就规划 界目前提出的将规划成果法定化和引进公众参与来制约自由裁量权的做法进行了讨论。最后，指出根据我国现阶段的社会政治 经济现状，实行“程序法定化”和建立“自由裁量权的经济制约机制”比形式上的规划成果法定化和公众参与可以更为有效地 监督和制约规划管理的自由裁量权。 【关键词】 规划管理自由裁量权开发控制体系 城市规划自由裁量权是规划管理的重要内容，对规划管理的效率和效能起着重要作用。由计划经济向市场经济 转型的过渡期，我国采用具有高度自由裁量权的规划管理体系，对城市快速发展起到了一定的作用。然而，过度的 自由裁量带来的“权大于法，以行政决定取代法律规定”等问题突出，与我国建设法治国家的战略背道而驰。近年 来规划界倡导的“控规法定化”和“公众参与”，旨在对开发控制体系中的自由裁量权进行约束，推行城市规划管理 的公开化、民主化和法治化。这种愿望是好的，然而，如果对我国政治经济发展的现状与特点，及开发控制体系中 自由裁量权存在的必要性与监督机制认识不清，简单地认为将控规成果法定化和引进公众参与就可以约束规划管理 的自由裁量权，不但不会对改善自由裁量权起到积极作用，有“隔靴搔痒”之嫌，反而会给我国的开发控制体系造 成不必要的掣肘。 目前我国城市规划立法与管理存在的普遍问题是：重实体性内容的规范，轻行为程序的约束，重静态的控制， 轻动态的管理。这和计划经济体制的遗留不无关系。事实上，现有规划管理体制中的很多问题，部分是由于自由裁 量权过度造成的，部分则是由于过于僵化的、不切实际的管理体制造成的。因此，不能将我国规划管理缺乏法治精 神简单归咎于过度的自由裁量权，而应结合我国宏观经济社会的发展战略及城市规划管理的特点，理性确定规划管 理的自由裁量权，使规划管理真正实现促进经济发展和公众利益的双重目标。 1 城市规划行政自由裁量权概述 1.1 规划行政自由裁量权的定义 行政自由裁量权是一个法理上的概念，指行政主体在法律规定的范围和幅度内，基于法律规定的目的和宗旨， 自主寻求判断事实与法律的最佳结合点，并据此作出或不作出具体行政行为的权力。海姆和希尔（HamandHill,1985 ） 将自由裁量权定义为“政府官员在实施政府行为时可以根据他的权限自由决定的范围。”在自由裁量权范围内作出的 决定，应非出于个人的好恶。就开发控制体系中的自由裁量权而言，当对类似的案例给出同样的规划使用条件或处 理结果时，自由裁量权的行使就是合理的，否则会导致市场的不公平。 1.2 规划行政自由裁量权的必要性 保证行政效率是自由裁量权存在的决定因素。依法行政管理的范围非常广泛，这就要求行政机关所拥有的行政 权必须适应纷繁复杂，发展变化的各种具体情况。为了使行政机关能够审时度势、权衡轻重，不至于在复杂多变的 问题面前束手无策，错过时机，法律、法规必须赋予行政机关在规定的原则和范围内行使自由裁量权，从而灵活果 断地解决问题，提高行政效率，但行使自由裁量权必须有相应的规则。历史学家阿克顿勋爵说：“权力有腐败的趋势， 绝对的权力绝对地腐败。49” 因此，如何保证在自由裁量权范围内作出的决定并非出于个人的好恶，而是出于公众利 益就成为行使自由裁量权最重要的原则。 我国的政府历来属“强势政府”，享有广泛的自由裁量权，在经济高速发展时期，完全依赖法律法规可能难以应 对日新月异的变化形势，这时自由裁量权的存在可以避免法规条例的僵化带来的问题。然而，另一方面，过度的自 由裁量权又会为缺乏透明度的土地市场和腐败提供保护伞。因此，自由裁量权好似一把双刃剑。一方面，它促进了 城市的快速、灵活的发展，另一方面，它会导致权力的滥用，从而增加市场的不确定性。 2 西方规划控制体系中的自由裁量权 2.1 高度自由裁量的城市规划体系－英国模式 英国采用高度自由裁量的城市规划体系，其理念认为由于未来发展的不确定性，规划确定的方案、政策、规定 等如缺乏灵活性很难适应不确定的未来。在英国，发展规划并没有赋予任何人开发权，而只是作为一种发展意图的 陈述，因此