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第四章 生态环境保护与社会主义新农村建设 论农用地使用权的流转制度 缪吉兵 (西北政法大学雁塔校区303信箱710063) 摘要土地资源是人类赖以生存和发展的基础，农用地作为土地资源的一种形式具有非常重要的作 用，在当今许多国家已经建立了农用地使用权流转制度，对土地资源保护具有十分重要意义。本文简 单地对我国农用地的现状、存在法律规定的缺陷，以及理论基础做了一个简单的分析，并对此提出了 一些解决方案，其中最为重要的是对农用地的使用权流转提出了一些具有建设性的意见。 关键词土地资源农地使用权农地使用权流转 土地资源是非常珍贵的自然资源，在《马克思恩格斯全集》将其定义为：在当前和可预见的 未来对人类有用的土地，它是人类赖以生存和发展的物质基础，是社会生活、生产生活中最基本的 生产资料，因此被称为“财富之母”①。同时它又是各种动物柄息繁衍和生长发育的场所，所以土 地资源的保护对人类有非常重大的意义，本文着重对农用地使用权流转方面做一个深刻的讨论。 一、农用地使用权实质分析 农用地是指在当前和可预见的未来对人类耕作和农业发展有用的土地，它是人类赖以生存和 发展的物质基础，是社会生产、生活最基本的生产资料，同时它也是各种动物栖息、繁衍和生长 的场所。然而，有些学者认为农用地就是农地，农地应当分为农用地和非农用地，农用地是农地 的一部分，而不能笼统地将农地与农用地等同起来，这样是不符合最基本的逻辑构组，不能自圆 其说的。按照《土地管理法》和国土资源部颁布的《土地用途管制土地分类》的规定，农用地 是指用于农业生产的土地，可见不能将农地与农用地等同。按照《土地管理法》和国土资源部 颁布的《土地用途管制土地分类》的规定，将农用地分为以下五种：①耕地②园地③林地④ 牧草地⑤其他农用地。 农用地使用权流转的理论基础：产权经济学认为②，土地作为农业发展不可或缺的生产要素， 不仅是宝贵的自然资源，还是一种资产、具有商品属性。土地使用权是市场经济的内在属性和基本 要求，因为只有启动起来才能实现最优配置，只有进入市场才能产生交换价值。产权若不能流通转 让，财产权效益实现的交易成本就会提高，同样土地若不能合理流转，则土地的配置效率就难以提 高。国内外经济发展的历史表明，‘一切稀有资源优化配置的主要途径是通过流转。 现行法律关于我国农用地的使用权流转的规定存在以下缺陷： 1．就其性质而言，《民法通则》上的物权性质规定原则而且抽象，而《农业法》《担保法》 中的债权规定是具体的并且有较强的适用性和可操作性，由此，诸法的规定的不一致，导致了实 际运用中的诸多不便。 2．土地承包经营权人对农用地使用权的处分受到过分限制，因为《农业法》规定，只有在 发包方同意的前提下，承包权人才可以转包或转让土地承包经营权。 3．承包人于承包期内死亡，其继承人不是以继承方式取得该承包经营权，而只能以继续承 包方式取得该权利。 4．目前法律许可的农用地使用权流转方式仅限于转包、转让、互换等几种，流转方式单一， ①参考马克思恩格斯全集》第23卷人民出版社，1992年版第57页 ②参考《论土地承包经营权人的权利和义务》．施晓琳．农业经济学，2001年9月 ● ·1482· 中国环境科学学会学术年会优秀论文集(2008) 对现实生活中常见的出租、人股、抵押等未予以详细确认和规范表现出了一定的滞后性。 5．对承包地的分割转让过于放任，易造成农地在转让过程中越分越细，不和农村稀缺资源 优化配置，不符合农业现代化产业化趋势。 二、农用地使用权流转现存的基本问题 (一)与国有土地使用权的比较 国有土地使用权流转方式包括：“划拨、转让、抵押、出资、人股”等方式，而农地使用权 的流转方式比较单一。目前法律许可的农用地使用权流转方式仅限于转包、转让、互换等几种， 对现实生活中常见的出租、入股、抵押等未予以详细确认和规范，表现出了一定的滞后性。相比 之下，国有土地使用权流转方式比较灵活多样，而农用地土地使用权流转方式有较大的限制，使 得农用地资源保护具有局限性。 (二)农用地使用权流转的原则和限制条件 1．农用地使用权流转的原则 ．(1)自愿原则——即在农地使用权流转中，应尊重确保农户的主体地位，尊重农民意愿， 农地使用权流转的法律原则是“自愿