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论违法行政行为的治愈 张峰振 (武汉大学法学院博士生) I摘要】违法行政行为的法律后果是多元的，并非一概撤销或确认无效．在一定条件下， 违法行政行为可被治愈。治愈方式包括追认、补正及转换．《行政复议法》与《行政诉讼法》 关于违法行政行为法律后果的规定不适应现实需要．作为权宜之计，应通过法律解释增加治 愈制度；作为根本措施，应尽快出台((行政程序法》规定治愈制度，同时删除《行政复议法》 及Ⅸ行政诉讼法》的相关规定．正确理解和应用违法行政行为治愈理论，有助于促进我国行 政法理论的精细化和行政法制度的完善． 【关键词1违法行政行为；治愈；追认；补正；转换 一、问题缘起 案例一：养路费征收合法性问题一度引起热烈讨论。学者们多认为《公路法》修改后的 养路费征收行为违法，【ll各地也出现了不少相对人诉请撤销养路费征收行为并返还费用的案 件。【2】基于与上述学者大致相同的理由，笔者亦认为，1999年《公路法》修改后的养路费征 收行为是违法行为。【3】但进一步的思索和追问也许更有意义：违法的征收行为应否撤销，并返 还费用呢?如不能撤销，应如何对待违法的征收行为? 案例二：秦某与唐某同居并怀孕，为快速顺利办理结婚证，双方都跨越了各自户籍所在 地而找到有“熟人关系”的某乡政府民政办办理结婚证(注：依《中华人民共和国婚姻登记管理 条例》第九条，婚姻登记机关应在一方户籍所在地)。在填写登记申请二转时，秦某多次作了虚 假填写，双方又均无婚前健康检查证明，且为逃避计划生育管理，应秦某、唐某的要求，办 【11周泽：《养路费：最近六年都是违法征收》，载《检察同报》2006．08．23，第6版。姜明安：《养路费征收 2007．04．11。张树义：《养路费征收的三维审视》，载《检察日报》2006．08．30，第版。 【2】如江苏省常州市律师章某状告市公路管理处违法征收养路费案， content http：／／www．jsfy．gov．cn／cps／site／jsfy／index 。 有类似案例。 【31养路费征收足影响公民财产权的负担行政行为，须受法律保留原则限制。1997年通过的公路法》第36 条规定，“公路养路费用采取征收燃油附加费的办法……．征收燃油附加费的，不得再征收公路养路费。具体 实施办法和步骤由国务院规定”．“燃油附加费征收办法施行前，仍实行现行的公路养路费征收办法”。但1999 年10月31日《公路法》首次修改时，将第36条修改为“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金．具体 实施办法和步骤由国务院规定”(第1款)。从上述《公路法》的立法意图看，《公路法》确屯的皋本思路是“费 改税”。1997年《公路法》为养路费改为燃油附加税规定J，过渡性条款，而1999年《公路法》则取消fr过渡 条款，明确规定采用依法征税的办法筹集公路养护资金，并授仪国务院规定实施办法和步骤。这就从法律L： 否定丫继续征收养路费的可能性。凶此，1999年《公路法》修改后的养路费征收行为冈失去法律依据而构成 违法行政行柏． 203 证人员将颁证时间提前了一年。在唐某分娩不到一年，仍处于哺乳期内的情况下：秦某以颁 证机关为被告，以唐某为第三人提起行政诉讼。以行政机关颁发结婚证具体行政行为违法为 由提起行政诉讼，要求法院确认被告行政行为违法，撤销结婚证书，并宣布婚姻无效。14】本案 值得思考的问题是：结婚证应否撤销?如不能撤销该如何处理? 根据《行政复议法》、《行政诉讼法》及其司法解释的规定，行政行为欠缺合法要件者， 构成违法行政行为。违法行政行为的法律后果要么是撤销、部分撤销，要么是确认违法或无 效。无论哪种法律后果，都是对行政行为的否定。而从上述两个案例看，无论是否定征收行 为还是否定结婚证，都将损害行政行为所代表的公共利益。上述困境在行政法上并不鲜见。 但囿于理论研究的匮乏和法律规范的缺失，实务部门在处理该类案件时往往不知所措，很多 案件变成了棘手的难案、甚至无心的错案。为解决这类问题，应对现实需要，本文将探讨一 个未被重视的理论话题——违法行政行的治愈。 二、违法行政行为治愈概念的提出及其界定 行政行为在作出时，具有适法性、形式合法性和实体合法性等要件时，为合法行政行为。 具言之，一个合