公共服务的基本属性及其分析.pdfVIP

维普资讯 2008年第 4期 理 论 探 讨 No．4，2008 (总第 143期) THE0RETICAL I卜厂ESTIGATIoN Genera1．No．143 公共服务的基本属性及其分析 顾 平 安 一 (国家行政学院 公共管理教研部，北京 100089) 摘 要：公共服务的基本要素及其相互关系构成 了公共服务属性分析的基本框架。从不同的视 角对公共服 务的基本属性展开分析有助于我们全面理解基本公共服务的内涵，正确把握公共服务的供给方式。我国公共服 务管理体制的变化与政府职能的定位密切相关，对政府职能的认识决定我国行政管理体制改革的方向，也决定着 公共服务管理体制的变化。 关键词：公共服务；政府职能；公共产品 中图分类号：13630，1 文献标志码 ：A 文章编号：1000—8594(2008)04—0143—04 一 、公共服务的基本分析框架 作为政府的一项重要职能，公共服务涉及到三个基本 对象：服务拥有者、服务本身、服务受益者。当我们说 “政 府是公共机构”，其中就暗含着政府是经 由某种政治过程 而获得行使公共管理权力的组织或机构；当我们说 “公共 交通”的时候，就意味着该交通服务于全体公民。我们可 社会博弈 以将这些对象及其相互关系表述为下图的结构 ： 一 供给 一 需求 一 图2 构成公共服务的要素及其关系 服务提供者 }}= 服务本身 k 服务受益者 析 ，本文将这种博弈情形称之为 “自博弈”，以区别于通常 图 1 公共服务属性的三个相关对象 的相互博弈。 从各 国的政策实践来看 ，公共服务所提供的内容也是 “自博弈”的出现主要来 自服务提供方的主动性和政 随着时间和环境的变化而变化的。有些服务以前可能不 治意识。此时，服务提供方和服务需求方之间并不存在利 被看做公共服务，但是在政治、经济、社会条件许可之后， 益冲突，服务提供方将 自身看做是服务需求方的一部分 ， 政府却开始向社会主动地提供这项服务。正如Malkin和 因此 ，虽然从服务本身的提供和需求来看 ，存在着两个主 Wildavsky所说，“公共产品(服务)是一种社会构建，是一 体，但是从利益关系来看，两者却是一致的。例如，我国政 种纯粹与文化相关的观念”。而这种构建首先是一种氛 府主动地免除绝大多数农业税收、开展农村义务教育以及 围，是由社会各界在长期的利益博弈过程中所形成的一种 提供新型农村合作医疗等。 社会环境。因此 ，为了更加完整地 阐述公共服务 的内涵 ， “自博弈”的出现虽然看上去很简单，但是却包含着非 我们有必要在图1的基础上进行修正，增加 “社会博弈”变 常复杂的条件。从所具备的要求来看，主要包括两点：一 量，以使之能够更好地反映经济社会环境变化对公共服务 是必须具备相应的技术经济基础；二是服务提供者能够预 提供的影响。由此，我们得到图2。 见到如果不主动提供公共服务可能产生的严重影响。因 这里的 “社会博弈”，既包括个人与个人之 间的博弈 ， 此，“自博弈”是服务提供者基于未来可能出现的不 良后果 也包括个人与机构之间、机构与机构之间的博弈。从公共 的一种事先补偿或提前兑现。这也可以看做是现在的博 服务的博弈的方式来看，除了直接博弈和间接博弈之外 ， 弈论中的 “先发制人”战略的一个变种。从这个意义上讲， 由于公共服务的特殊性，导致服务提供者在条件许可情况 “自博弈”仍然是一种相互博弈。 下，出现单方面、主动地提供公共服务的情况。为方便分