环境行政公益诉讼制度的理论与实践探析.pdfVIP

专题5环境执法与纠纷处理 权则体现了社会环境权利，它指不特定数量的公众享受适宜环境的权利，其实质是法律 对环境社会公益的价值肯定。本质上，公众环境权与国家环境权是一致的，政府通过运 用其行政权力保护国家环境权就可以有效维护公众环境权。但这是理想状态，现实中环 境行政权力必然受到执政条件、执政能力等多重限制。首先，行政决策因素的复杂性制 约了环境保护的力度。众所周知，现代环境问题的产生是伴随着经济水平的发展突兀显 现的，人类要生存发展，就必须从自然中获取资源，作为同时负有“保障和促进经济发 展”与“保护和改善人类生活环境与生态环境”两项职能的政府而言。环境利益和经济 利益在某种程度上存在难以调和的矛盾。中国处于发展中国家的现状使政府在决策时往 往倾向于先发展经济再保护环境，“先污染后治理”。而且环境主体利益错综复杂，如地 区利益和国家利益的冲突，当代利益和后代利益的冲突等，这更增加了决策的复杂性， 无论哪个环节没有协调好，都会引起连锁反应，妨碍对环境利益的保护。其次，政府环 境决策的风险性束缚了环境保护的脚步。一方面，人的认识在某一阶段都是有限的，即 使在作出决策的时候充分地考虑了预防性原则，但技术的不稳定性和客观事实的复杂性 必然会导致决策的高风险，实际上信息不对称问题在政府决策时就存在，它使政府无法 充分掌握预防和解决环境问题的各因素；一另一方面，从环境问题自身的特点来看，其后 果具有滞后性，一旦发现危害i往往已经发展到了比较严重的地步，有些甚至是无法补 救的。这更大大加深了决策的风险性。再次，卢梭早在《社会契约论》中就告诉我们， 政府中一直存在着“三种有着本质不同的意志”DI：首先是行政官个人的意志；其次是 全体行政官的共同意志，可以称之为团体的意志，这一团体的意志对政府而言是公共的， 但对社会公众而言则是个别的；第三是主权的意志或人民的意志，体现了社会公意。在 理想状态下，个人的个别的意志是毫无地位的，政府本身的团体意志也是极其次要的， 公意才是永远起主导作用的，而且是其他所有意志的唯一规范。但是由于人性的固有缺 陷，现实中公意始终是最弱的，团体的意志占第二位，而个别意志则占据第一位。因此 难以保证政府及其官员随时以公意为行动指导。 因此，基于市场失灵产生的环境问题在政府失灵的情况下日趋严峻。然而环境作为 公共物品所具有的整体性和公共性客观又要求由政府运用集中强大的行政权力来提供和 保护。所以迫切需要用一个外部力量——公众环境权的行使——来督促和推动。， 、． ，一 · ，、 3．公众环境诉权 ． 有救济才有权利，有诉权才有救济。但传统上。法律对于公共利益和私人利益的保 护分别采取不同的方法。私人利益的保护，一般是由利益受到损害的个体成员依据法律 规定，通过行使诉权追究行为人的法律责任，从而保护自己的利益。而公共利益的保护， 则是由代表公共利益的国家机关，通过公权力的行使，维护社会公共利益。然而当国家 行政权力危害到公众环境权利时，如何救济这一社会公共利益昵?虽然权利救济的途径 是多元的，但司法救济应是一种晟有拘束力、最权威的途径。原因在于独立的司法权和 有效的司法运作机制较之其他权威和权力，更能稳定而经常地调整及调和种种相互冲突 的利益。如果最终缺乏司法的权威衡量，那么这种权益的调整就会取决于或然性或偶然 性或取决于某个有权强制执行它的决定的群体的武断命令。因此，公众环境权要获得实 在性，必定意味着最终能获得司法上的救济，即获得可诉性。但其作为社会公共性权利 往往并没有直接的代表人和请求人，因此，必须赋予社会成员包括公民和社会团体为环 环境执法研究与探讨 境公益提起诉讼的权利。这即是建立环境行政公益诉讼制度，赋予公众环境权这一实体 权利以切实有效的诉讼手段作为依托的法理基础。 二。环境行政公益诉讼的概念．特征及价值 ‘， 笔者认为，环境行政公益诉讼是指公民及法律认许的社会团体认为行政机关的行政 行为违法，对公众环境权造成侵害或有侵害之虞时，为了维护环境社会公益，依据法律 的特别规定，向人民法院提起行政诉讼的活动。 (一)环境行政公益诉讼的特征包括 ． ．1．主观目的的公益性 a诉讼目的是维护环境社会公共利益，而不是为了私益救