走732财政体制改革中的中央与,i地方政府关系问题.pdfVIP

1 ●改革探索 《财政研究》1998年第 5期 走7，3i2财政体制改革中的中央与 地方政府关系问题 马龙龙 g} ． 一 、 行政性分权模式与 制的内在逻辑和人们思维方式的惯性与盲点， 经济性分权模式之比较 往往无视政府与企业之间的关系同题．而瞩 目 于中央政府与地方政府之间的关系问题，提出 所谓财政体制的分权模式，是相对于财政 “调动中央、地方两个积极性”的理论，在原有经 体制的集权模式而言。笼统地说，改革开放前的 济体制框架内实施行政性分权，在改革开放前 统“收统支”为基本特征的财政体制属于集权模 即进行了几次尝试，结果无一不是以 “放乱收 式，改革开放后，“分灶吃饭”、“分级包干”、“分 死”而告终，充其量不过是指令性计划的分解和 税分级”等模式的财政体制属于分权模式，其中 企业隶属关系的调整，没有取得实质性突破。 “分灶吃饭”、“分级包干”的形式属于行政性分 改革开放的进程即是市场化取向明朗与加 权模式，“分税分级”的形式基本上属于经济性 速的进程．在这一大背景下，以 “分灶吃饭”、“分 分权模式，从这个角度考察，我国财政体制的变 级包干”为基本形式的财政体制改革虽然还受 迁大体上经历了集权模式一行政性分权模式一 固有的行政性逻辑的制约，但其分权模式 已有 经济性分权模式的轨迹。 了不同于以往的特点：第一，地方政府的地位上 集权模式的财政体制无疑是以高度集中统 升，特别是 “盈亏包干”、承“包制”等形式的企业 一 为基本特征的中央计划经济的内在要求，而 改革使地方政府对国有企业的影响能力增强． 且也与建国初期所面临的稳定财经局势、迅速 二者之间易于达成 “默契”或形成 “共谋”，既增 实现初级工业化的任务相适应，在经济规模不 强了地方政府讨价还价的能力，又在某些条件 大、经济结构单纯、经济关系简明的历史条件 下(特别是在市场化进程较快的地区)促使地方 下，对于集中人力、财力、物力，较快地建成 比较 政府为面向市场的国有企业改革提供宽松的小 完整的工业体系和国民经济体系，发挥了不可 环境 。第二，地方政府 出于追求财政利益的考 磨灭的历史作用。当然．这种财政体制在资源配 虑，扶植乡镇企业、私营企业、外资企业等非国 置机制、竞争机制、激励机制、经济核算机帚寸等 有经济形式或非公有制经济形式的发展，使 体“ 方面的固有弊病也很快暴露出来．其中既有政 制外经济”比重不断上升．造成了市场主体多元 府与企业之间的关系问题，也有中央政府与地 化格局，一定程度上缓解了 “体制内经济”中政 方政府之间的关系问题。然而，由于传统经济体 府与企业之间关系不顺所造成的负面影响。第 三，地方政府的 “先斩后奏”等形式的自主实践 成了国民收入的损失。第三，扩大 了不合理差 取得了良好效果之后，往往要求中央政府以 “推 距，不利于实现社会公正，行政性分权的重要环 广成功经验”等形式 “追认”其 “合法性”，于是由 境是讨价还价，其结果表现为既得利益得到承 模棱两可的 “擦