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华东政法大学学报　２０１５ 年第２ 期 论作为行政诉讼法基础概念的“行政行为” 闫尔宝* 目　次 一、“行政行为”的学术意涵变稀薄 二、行政行为法基本概念和理论体系需调整 三、“行政行为”概念需根据个案作区分 四、学界对行政行为具体形式的研究变重要 　　摘　要　新修改的行政诉讼法以含义宽泛的“行政行为”概念取代了“具体行政行为”，使其成为统领行政 诉讼法全部条文的基础概念。这将对我国行政行为法学研究和行政诉讼法的适用形成较大影响。就理论研 究而言，法定行政行为的泛化将导致作为学术用语的行政行为的含义进一步稀薄，行政行为这一概念存在被 虚置的可能；就行政诉讼法的适用而言，行政行为的宽泛界定一方面会促成由审判法官来完成区分审理对象、 选择适用相关法条的局面，增加法官在个案中选择适用具体法条的负担，而另一方面也可能进一步提升学术 研究对行政诉讼法律适用实践的指导地位。 　　关键词　行政行为　行政诉讼法　行政法学　法律适用 在行政诉讼法修改过程中，全国人大常委会公布的两次修正案征求意见稿在修法内容上有一个重要变 化，即在第一稿中保留以具体行政行为作为行政诉讼法的基础概念统领全部法条，而第二稿中则改为以行政 行为作为统帅行政诉讼法全部条文的基础概念。在对第二稿提出的个人建议中，笔者主张保留具体行政行 为这一法律术语，狭义界定其为行政主体针对具体事件作出的单方法律处置行为，而对于具体行政行为之外 的其他行政活动形式引发的争议可考虑设置不同的行政诉讼类型分别进行应对。从最终公布的行政诉讼法 修改决定看，立法机关是选择了第二稿的修法策略，由此，行政行为取代具体行政行为成为今后法律适用过 〔１ 〕 程中经常提及的基础概念。 不过，从行政诉讼制度的精细化、行政诉讼制度与行政行为法学研究相互衔 〔２ 〕 接与促进的角度出发，笔者保留自己的意见。 本文承接立法修改的内容，继续讨论新法内容的落地将会 对行政行为法和行政诉讼法的适用带来哪些影响。 * 闫尔宝，南开大学法学院副教授，法学博士。 〔１ 〕 新修改的《行政诉讼法》以“行政行为”取代“具体行政行为”的理由是：原《行政诉讼法》使用“具体行政行为”概念，针对的是“抽象 行政行为”，主要考虑是限定可诉范围。审议修改过程中，有些常委委员、地方、专家学者和最高人民法院提出，现行《行政诉讼法》第 １１ 条、第 １２条对可诉范围已作了明确列举，哪些案件应当受理，哪些案件不受理，界限是清楚的，可以根据实践的发展不再从概念上作出区分，建议将 “具体行政行为”修改为“行政行为”。法律委员会经研究，建议将现行行政诉讼法中的“具体行政行为”统一修改为“行政行为”。参见《全国 人民代表大会法律委员会〈关于中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）〉修改情况的汇报》。 〔２ 〕 详见闫尔宝：《论行政诉讼法的修订路径：以当事人诉讼活用论为参照》，载《中国法学》２０１４ 年第６期。 ５５ 闫尔宝　论作为行政诉讼法基础概念的“行政行为” 一、“行政行为”的学术意涵变稀薄 行政行为首先是一个学术用语，进而转化为法律用语。该用语于学术上如何解释，在法律适用中如何界 定，既关涉学术发展，又直接影响行政管理和行政审判实践。 ２０００年最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称“《解 释》”）实施后，１９９１ 年最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试 行）》（以下简称“《意见》”）对“具体行政行为”的界定被取消，“行政行为”成为判断行政诉讼受案范围的标 准。由此，遵从基本学理对“具体行政行为”的定义所开启的连接学术研究与行政诉讼制度实践的探索偃旗 〔３ 〕 息鼓，“具体行政行为”连带“行政行为