科学民主决策：程序是基础.pdfVIP

依 法 行政 YIFAXINGZHENG 程序是基础 朱耨力 《中共中央关于十二五规划的建议》提出要 “健 范”的迫切需求，有识之士甚至已经高屋建瓴地 全科学决策、民主决策、依法决策机制 ”。应该 提出 “程序治国”的憧憬。质言之，对决策程序 说，科学、民主是我们对决策所设定的价值 目标， 的规范和重视，不仅是对 “因决策程序缺失而造 这一价值 目标的达成仰赖于各种条件和因子，其 成决策失误”类现象的反思以及反思基础上作出 中最为基础和关键的是程序架构和机制设计。作 的被动修正，更是对程序在科学民主决策 中基础 一 个不太适切的比喻，在法治社会的语境下，如 性意义的主动体认。 果把决策者视为驾驭一部车子的驾驶者，那么决 从严格的学理和逻辑说理的角度，程序之于 策程序则是一个跑道，一旦跑道不符合条件，即 科学民主决策的基础作用，毕竟不能简单地用跑 使驾驶者是卓越的车手、所驾车辆亦为法拉利顶 道与驾驶的关系来论证，而需要考察程序在引导 级跑车也无法跑 出速度、跑出质量。也正 因为如 和促进决策走 向科学化 民主化进程 中的应然功能 此 ，近年来 中央和地方陆续加强 了决策程序的制 与实然作用。笔者认为，程序在推动决策科学化、 度规范和要求，例如 ：国务院于2010年 10月 10 民主化进程 中的功能可以概括为以下四个方面 ： 日出台的 《国务院关于加强法治政府建设的意见》 其一，程序可以有效控制决策的恣意。实现 国发 f座机电话号码号 用单独的版块对科学民主决策 决策的科学化和民主化。在我 国目前的政治生态 提出了明确的要求，而行政程序地方立法的先行 中，行政首长恣意妄为、越权决策、独断专行的 样板—— 《湖南省行政程序规定》也对重大行政 现象尚不能杜绝，“一把手”权力过大甚至出现 “一 决策程序的基本要素作了浓墨重彩的规定。此外， 言堂”的局面是 目前中国重大决策科学化和民主 据不完全统计，从 1990年代后期以来，全 国各省、 化进程中不可忽略的重大问题。而决策程序建制 自治区、直辖市及有地方政府规章制定权 的人民 中的少数服从多数、决策信息公开、公众参与 及 政府已先后制定近 20部有关行政决策程序的政府 专家论证 、说明理由等规则及原则若能有效实施， 规章。我们知道，综合性行政程序 的地方立法始 则可在很大程度上控制这种决策 中的恣意，从而 于 2008年的湖南，而在此之前，国内至少 已有十 避免将个人意志凌驾于集体和群众意见之上，作 余部有关行政决策程序的政府规章，足见官方对 出一些脱离实际、违背规律、不符合群众利益要 行政决策中程序力量重要性的认 同以及 “先行规 求的错误决策。 圈 暂敬菅理旋羊2011·3 依 法 行 政 YIFAXINGZHENG 其二 ，程序可以克服信息不对称 ，优化选择 ， 决策 的正当性 、科学性 、民主性 ，另一方面在此 提高决策品质和科学化程度。决策的 日标和行动 基础上提高了决策的可接受度，减少 了决策执行 方案一般具有多中选一的特点，而公正合理 的程 中的阻力。 序能够有效改善选择的条件和效果，从而优化选 其四，程序可以形塑民主化决策的基本结构 ， 择机制，其排除恣意但并不排除理性的选择 。程 使民主 决策 成为一个真正的 “好东西”。俞可 序的这种功能又俗称为 “好结果效应”。特别是在 平先生说 民主是一个好东西，这在价值取 向的层 全球风险社会 的背景下，面对社会化大生产带来 面完全成立 ，但在实然 的一面 ，我们又不得不提 的复杂局面和 “决策于未知”现象的普遍存在 在 防现实 中民主的 “双刃性 ”。比如说 ，曾有一种 食 品安全、环境保护等领域的决策 中尤为显见 ， 矫枉过正的观点认为，在决策的公众参与过程中， 传统的依靠决策者个人智慧和决断的经验型决策 应当建立起类似于一种 “听证记录排他”的机制， 越来越捉襟见肘 ，而需要通过专家论证 、成本效 即公众 的意见在决策 中应具有主导作用。这实际 益评估、公众参与、集体审议等一系列程序架构 上混淆了公众参与和全 民公决之间的界限，这样 来广泛吸收、筛选各种信息，克服决策 中的信息 的决策看似民主，实际上却可能暗藏危机 。那么， 不对称。简单地说 ，精当而有效的程序设计对科 如何防范民主的类似弊端?还是得通过程序的架 学决策所带来的 “好结果效应 ”在于 ：程序不一 构，再以上面那个例子为例，如果对决策过程中 定能够保证按照该程序作出的决策一定是科学的， 公众参与的时机、密度 、方式和效力在程序建制 但它能够较大程度上避免错误决策的作出 ；如果 中予以科学设计，则可以避免可能的危机，使决 通过一套科学的程序所作出的事后被证 明为实体 策民