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建设工程安全监理责任定位与安全监理工作 图1 我国现行建筑市场主要主体关系结构示意图 政府建设行政管理机构(包括消防、人防工程专项管理)负责制定行政管理规定，发布标 准、规范、对建筑市场各方主体实施企业资质、个人执业资格审批与管理，对市场建设各方主 体行为、活动进行行政执法监督。 建设单位对参与其工程建设的各方履行质量安全的履约管理，对项目建设策划、组织、 报建、建设条件等工程项目管理负总责。 总承包施工单位对所承担的工程质量安全及项目施工安全生产负总责，对与其有合同 关系的分包单位及相关单位负质量安全连带责任。具体的分承包商及其相关单位负其施工 部分的质量安全责任。 勘察、设计单位对工程项目质量、安全承担勘察、设计的责任。 工程检测单位对其提供的检测数据承担数据的真实性、可靠性的责任。 监理单位对工程项目的质量、安全承担监理的责任。 当前的问题在于建设工程监理在工程建设项目的安全监理承担什么样的监理责任并不 清晰，责任定位十分模糊，责任扩大化趋势明显。 不可否认，我国创立建设监理制是为了引进西方发达国家建设管理经验，充分发挥建设 工程监理作为高智力咨询服务单位在项目管理中发挥社会专业化作用并创立一种不同于政 府强制手段的民间监督管理机制。然而现在监理成了一个责任框，什么都往里装，成为无限 责任者。 在责任风暴面前，地方建设行政管理部门承担了巨大的压力，对建设工程监理寄予了殷 切希望。大多地方建设行政管理部门对安全监理大力提倡与宣传安全控制，即将原来的“三 控制”变为“四控制”。 就我国当前建设工程实践而言，原有的“三控制”情况如下： 《建设工程质量控制》由于有完整的勘察设计文件，具体的标准、规范和政策法规，建 设工程监理在这方面大有作为，已真正实现质量控制。就《建设工程进度控制》而言，监 理机构没有确定合理、科学工期权利，一般仅协助业主对施工单位进度计划督促编制及 检查，对纠偏措施向业主提供咨询，决定还在于业主，因此进度控制是一个方向性目标。 就《建设工程造价控制》而言，由于涉及承发包双方切身经济利益，建设工程监理所能做 · · 】69 建设工程安全理论与应用 的主要是双方的索赔与反索赔工作协商，由于监理与业主有合同关系，很难实现公正。 就安全监理而言，地方建设行政管理部门期望的“安全监理控制”不具备理论与现实基 础。这是因为： 第一，建设单位主导权、建设工程监理代替不了。 项目建设活动中，有些建设业主十分重视安全生产，特别是外商投资业主，在建筑业及 工程管理国际信息化的今天，国际工程管理时间、成本、质量、安全、环境五大管理要素，他们 十分重视，特别重视安全、环境作为时间、成本、质量的保证前提，因此工程管理科学、规范。 一旦遇到建设业主只顾抢工期，建设工程监理就十分被动，最被动的是要求建设工程监理向 施工单位下达达不到工期目标及分目标的罚款通知，若不这样就达不到满意，监理费就难以 收到。 第二，项目建设的安全生产涉及“人、机、料：法、环”几个方面，即我们通常所说的“人的 不安全行为，物的不安全状态”，只有实物经营者施工单位才能把握。现实项目建设活动中， 有些施工单位，特别是大型施工总承包单位建立了规范的安全生产管理体系与保证体系，科 学完整的施工工艺，落实了人、财、物的投入，不仅安全生产达标，而且工程质量可以得到保 证。若遇到素质差的施工单位，加上他们承担业务时是低价中标，建设工程监理推动安全管 理工作时就难上加难。 第三，建设工程监理与政府建设工程管理虽都有“监督管理”一词，但工程建设监理在工 商登记中属于“咨询服务”中介机构，虽然政府在法律法规上赋予了一定权限，但不是公权 力。市场上承包单位由项目法人选择决定，建设工程监理单位是受业主委托，相当情况下， 还要看业主脸色行事。 第四，安全管理法规、标准、规范不完备，监理能力不足。 在我国现行安全管理政府层面中，发布最多的是管理性规定，虽然国家和地方政府也出 台了一些标准、办法，但并不像建设工程质量管理那样规范与