參、當事人之協力義務.pdfVIP

第二篇 第五章 論當事人協力義務 251 參、當事人之協力義務 行政程序上之協力義務係指，為促進行政程序之順利及有效 進行，並兼顧人民利益，以法律或其他公法行為對行政程序之當 事人、利害關係人或第三人科以一定之作為或不作為義務。其目 的主要是協助行政機關調查事實，若未盡協力義務，則依相關法 律規定，直接或間接產生一定之不利法律效果。惟當事人協力義 務的規定十分龐雜且並無一致性的結構，為凸顯協力義務規定的 差異，將以行政程序法一般性協力義務的規定以及租稅法上特別 的協力義務規定作說明。 一、當事人協力義務規定之類型 一般性協力義務的規定⎯⎯行政程序法 德國聯邦行政程序法第26條第2項規定，當事人應協助闡明事 實，尤其應提出其所知悉的事實及證據方法。我國行政程序法第 39條規定，行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知 相關之人陳述意見。第40條規定，行政機關基於調查事實及證據 之必要，得要求當事人或第三人提供必要之文書、資料或物品。 第39條規定之適用並不限於第20條之當事人或第23條之利益第三 人，涉及層面較廣，與當事人協力義務相關的主要係第40條之規 定。 無論係陳述意見或提出必要的文件，協力義務的賦予主要係 參與事實及證據之調查。惟是否參與事實之調查，則須基於行政 機關之要求；換句話說，行政機關是否引進當事人來闡明事實， 享有裁量權，當事人僅享有無瑕疵裁量的請求權40 。當事人參與 調查，一方面可以闡明不清楚的事實，此涉及提供資訊，而非作 40 Engelhardt, 同 前 註 , §26 Rn. 147; P. Stelkens/D. Kallerhoff, in: Stelkens/Bonks/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz-Kommentar, 5. Aufl., 1998, §26 Rn. 45. 在行政程序中，當事人之參與有助於在考量公共利益 下貫徹實體法規定及本身之權利，因此有此項請求權。 252 國家‧地方自治‧行政秩序 為證據方法，但可在評價證據範圍內加以使用。另一方面所提供 的文件、資料亦可作為證據方法來使用。當事人在何種範圍內參 與事實及證據之調查，則由行政機關定之。透過參與行政程序的 進行，賦予當事人主張其權益之機會，以便提高參與之動機，惟 是否能夠實現此項目的，則依當事人自己努力而定。在闡明事實 時，雖有當事人參與，但仍屬行政機關之權限與責任；行政機關 應親自確定事實闡明的結果，並且依據該結果以本身之專業能力 或藉由第三人之專業協助，在作成決定的範圍內，得出在個案中 必要且適當的結果41 。協力義務的規定並非將上述責任移轉給當 事人。雖然行政機關可能在沒有當事人協助下無法查明事實，但 上述之規定卻並未賦予當事人法律上可強制的協力義務，亦即必 要時可透過行政強制執行法方法貫徹之。當事人不參與程序時， 法律上並無直接強制的規定，而僅能以事實上可能產生不利的風 險，間接來操控當事人的行為。當事人不應被強制闡明對其不利 或妨害其權益之事實。因此亦有人將此項參與的協力義務認為僅 是一項程序法上的責任或負擔（Mitwirkungslast ），而非真正的法 42 。當事人之協力究竟定義為義務或 律義務（Mitwirkungspflicht ） 負擔，主要應從未為協力所造成之效果來論定。若未為協力而使 當事人必須承受傳統意義下義務違反之制裁，例如罰鍰或其他行 政執行措施，則屬協力義務。若未為協力僅是使行政機關以該項 事實作為決定基礎，亦即影響行政機關作成決定之內容時；換句 話說，無法或沒有強制當事人協力時，則基本上應屬負擔。規定 程序法上的負擔或責任意謂著，任何想獲致有利或避免不利者， 一般而言，皆會竭盡所能陳述所知之事項或提供相關文件、資 料，以達成其願望，因此可讓當事人自由選擇是否順從行政機關 的要求。特別是在行政程序涉及當事人的管轄領域或其專業範 41 OVG Münster, NVwZ 1993 , S. 1600. 42 Engelhardt, 同註39, §26 Rn. 149; Glaeser, 同註 1, S.