美国政府购买服务制度及其启示.pdfVIP

破 奄法|聿2014年第1期 美国政府购买服务制度及其启示木 常 江 (上海市人民政府法制办公室，上海 200003) 摘要：美国政府通常采用合同外包的形式开展 政“府购买服务”。在服务边界的确定上，美国倾 向于以 “政府 固有职能”作为辨别某项政府职能可否外包的标准。美国将公共服务区分为硬服务和 软服务，两者在购买模式、合同形式以及服务提供者选择等方面存在差异。我国儆(府采购法 制定 时并未考虑政府购买公共服务的情形，其制度设计难以完全适用。需要立法明确政府购买公共服务 的范围、程序等，并建立 “成本一效益”分析制度、服务质量监管制度和纠纷解决机制。 关键词：民营45；政府购买；公共服务；合 同外包；公共合同；美国法 中图分类号：DF439 文献标识码：A 文章编号：1005-9512(2014)01-0153-08 1995年，上海浦东新区开始探索这种新型的公共服务提供模式。经过十余年的探索发展，全国 各地对政府购买服务的试点不断增多，购买的服务涉及教育、扶贫、养老、公共卫生、社区发展、环境 保护等诸多方面。这些试点和探索在转变政府职能、节约财政资金、提高公共服务质量等方面发挥 了积极作用。在实践蓬勃发展的同时，相关的法律法规明显落后于社会需求，各地缺少专门的立法， 多为促进性、指导性的规范性文件。制度的缺失导致购买范围、购买方式和服务质量监管等在实践 中存在模糊之处。发达国家也有类似 “政府购买服务”的机制，其大多始于上世纪70年代西方国家 新公共管理理论、公共选择理论的发展和新公共管理运动的兴起的时期。这些理论关注如何节约公 共服务成本，强调市场机制的优越性，认为应当引入市场机制来刺激政府 内部或者外部竞争，从而 限制、缩减政府机构规模。在这种思潮的指导下，政府部门开始评估民间机构参与政府事务和引进 市场机制的政策效果，并开始 了大规模实践。以美 国为例，政府购买服务经过 40余年的发展，经历 了实践探索、蓬勃发展以及适度收缩三个时期，在购买范围、购买方式等方面形成了较为健全的制 度。本文简要论述美国政府购买服务的边界和运作方式的有关法律规定，分析值得我国借鉴之处， 以供相关研究和实务参考。 一 、 以合同外包为主要形式：美国政府购买服务的方式 美国学者将 “政府购买服务”问题的研究纳入 “民营化 (privatizati0n)”这一议题中。按照美国 作者简介：常江，上海市人民政府法制办公室主任科员。 ·本文系受耶鲁大学法学院中国法律中心资助的研究成果。 153 政治与法律 2014年第 1期 学者的定义，“民营化”指政府将承担的行政管理或者公共服务职能转移给民间，由民间进行生产或 者提供服务。① “民营化 ”一般而言分为政府撤资 (divestment)、政府委托 (delegation)、政府淡出 (displacement)三种类型。②其中政府委托指政府将管理或者服务职能，部分或者全部委托给私人办 理，政府仅承担监督责任 。 政府委托的具体方式包括合 同外包 (contractingout)③、特许经营 (franchise)、提供补助 (grant)，抵用券 (voucher)、强制 (mandate)五种。其中，合 同外包与我国的“政府购买服务”的含义最 为接近 ，其指政府部门与民间机构建立合同关系，将政府 的某项行政职能转移给 民间机构，由政府 提供经费并实施监管，由民间机构履行合同约定的事项。提供服务的民间机构既可以是营利性的企 业，也可以是非营利组织 (non—profitorganization)。在 “民营化”的诸多形式中，合同外包是最常 见的。调查显示，1987年美国超过 5千人 口的市镇和超过 2万 5千人 口的县 99％实行过合同外包；④ 从 1982年到 1997年，地方政府在选择替代性服务提供方式时，90％的服务使用合 同外包的方式完 成。⑤本文对美国政府购买服务制度的研究，主要围绕合同外包这一形式。 二、以“政府固有职能”为标准：美国政府购买服务的实施标准 从实践情况看，美国政府购买服务按照是否涉及公权力的行使