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大学章程制定工作的思考 　　[摘 要]《高等学校章程制定暂行办法》实施已一年有余，虽然全国各高校都在如火如荼地制定自己的章程，但已经完成正式颁布实施的仍寥寥无几，由此可以看出高校章程制定存在着诸多困难。针对这种情况，应该进一步强化对章程制定的必要性的认识，并充分了解我国制定章程不同于其他国家和地区的特点，由此分析在章程制定过程中需要思考的几个问题。 　　[关键词]高等学校 体制改革 章程 制定 　　[中图分类号] G640 [文献标识码] A [文章编号] 2095-3437（2013）18-0120-03 　　[收稿时间]2013-06-09 　　[基金项目]天津医科大学文化传承与创新课题资助项目（JYWH201208）。 　　[作者简介]梁刚（1982-），男，辽宁法库人，硕士，天津医科大学战略发展研究办公室副科级，助理研究员，研究方向：高等教育管理。陈欣（1969-），女，天津人，硕士，天津医科大学校长办公室主任，副研究员，研究方向：高等教育管理。 　　2012年1月1日起，《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称“《办法》”）以“中华人民共和国教育部令第31号”文件的形式开始实施，标志着我国高等学校章程制定工作进入了一个新的阶段。《办法》要求，我国所有的高等学校都应制定自己的《章程》，并根据学校不同类型报送省级教育行政部门或教育部核准。但是经过一年有余的制定工作，调查资料显示（根据谷歌搜索结果得出结论，截至2013年6月6日），目前还没有一所普通高校章程按照《办法》要求通过省级教育主管部门或者教育部核准发布。可以看出，制定一部真正意义上的章程并不容易，还面临着许多亟待解决的问题。 　　一、制定章程的必要性 　　（一）章程是高校设立审批的基本要件，是高校办学的基本准则 　　依据我国1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》第三章第二十七条的规定，申请设立高等学校应当向审批机关提交章程。依据我国2011年发布《高等学校章程制定暂行办法》第二条的规定，章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。高等学校应当以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作。从一般的法理来看，社会组织成立之前，应该首先拟定该组织包括组织形式、活动范围、活动规则、权利义务等内容在内的章程，然后才是在实体上按照此章程成立相应的组织。不过由于我国公立高校最初是由政府统一建立，在《高等教育法》颁布之前，我国并没有强制高校制定章程，只是在之后新设立的高校均要求事先拟定章程。随着我国在教育领域的改革不断深化，公立高校办学自主权逐渐加大，就很有必要有一部学校开展各项活动的基础性法律文件。国家需要“有法可依”，大学也需要“有章程可依”。在我国整个建设法治社会的大背景下，高等教育也应当不断走向正轨，完善之前所欠缺的法律要件，从而走向现代化、科学化。 　　（二）章程是落实高等学校办学自主权的有效途径 　　从我国教育的历史发展看，我国传统的教育体制是在新中国成立后由国家统一制定的，各种层次的教育一直以国家的统筹安排为主，从招生到就业均由国家统一安排。各高校都按照国家的规定开展办学活动，学校的办学方向、办学规模、学科专业建制、领导班子任免甚至学校的内部规定等均由国家掌握，学校自主办学的空间十分有限。政府的过度干预使得高等教育缺乏活力，学校管理行政化，学校千篇一律缺乏特色，等等。进一步完善大学章程建设，可以明晰大学与举办者、政府之间的关系，保障学校的办学自主权，防止大学外部势力的过分干预。大学章程是以“软法”形式构筑大学自治的治理结构，调整、理顺和规范内部权利义务关系，以及与大学有关的教育关系主体的权利和义务，特别是大学与政府之间的权利义务关系都将在大学章程中得到体现。以章程的制定为突破口，可以从基础上明确高校的办学自主权，有效推进政校分开、管办分离，让学术的气息统领高等教育，真正形成“百花齐放、百家争鸣”的格局。 　　（三）章程是我国高等教育走向现代化的重要载体 　　合理的管理制度是高校发展的重要保障。我国的高校在上位法有《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》等，这些法律并未深入涉及如何设计及规范学校治理结构及运行规则等问题。在学校内部有几十甚至几百个管理规定，而制定这些管理规定的依据只能是这些法律，并无一个基本的框架可以依托，导致学校内部各种权力的运行规则不够规范。学校有上位法，有下位法，而唯独缺了中间这个本位法。试想，一个学校内部十分具体的学生管理规定怎么能仅仅以一个规制了全国几千所高校的法律来作为依据呢？章程正是这关键一环，它一方面可以承接上位法明确自己的权利义务，按照既定的目标去发展，另一方面可以统筹约束学校内部数量众多的规章制度，理顺学校内部管理体制。章程是一所学校的“