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如何健全我国的财政分权体系 ——兼论土地财政的成因及其双刃效应 朱富强 (中山大学岭南学院，广东广州510275) 擅要：完善的财政分权安排体现在财权和事权的对称性以及责任执行机制的有效性方面。当财权 和事权不对称且地方政府的事权越来越大时，地方政府就会寻求税收之外的土地收入；同时，当缺乏一个有 效的机制来保障事权的执行时，越来越庞大的土地收入就会被用于满足当政者个人偏好的相关领域。正因 如此，土地财政对经济增长往往具有双刃性：一方面，它为扩大政府支出提供资金支持，从而促进经济的快 速增长；另一方面，它为政府的错误投资提供了可能，从而产生浪费式的经济增长。浪费式经济增长典型地 体现在“形象工程”、“短命工程”、重复建设、投资失误以及职务消费等方面，并成为社会腐败的主要诱因。 关键词：财政分权；财权；事权；土地财政；浪费武经济增长；财政支出监督 中图分类号：F812．2 文献标识码：A 文章编号：1008—2506(2012)01．0023．10 一、前言 财政分权是当前我国宏观经济制度改革关注的一个重点问题。在某种意义上，财政分权本身就 是产权安排问题，是对有关公共财政领域的权力和义务在各级政府之间的界定。因此，要对财政分权 做出合理的安排，首先要深入理解产权的根本属性及其安排体系的本质要求。一般地，产权本质上体 现了物品属性所衍生出的权利在利益相关者之间的分配关系，而体现人与人之间关系的权利必然是 相互的而不能单向地归某一方所有，这就意味着产权界定的核心是明确当事人之间的责权关系，通过 责权的合理界定来为激励和约束机制提供支持，从而保障相关物的有效利用及其收益的合理分配。 同时，责权的履行及其相应的激励和约束之有效性必须由相应的执行机制来保障。这样，产权安排实 际上就包含了两方面的内容：界定责权的安排体系和提供保障的实施机制。因此，产权安排的完整性 也体现为两个层次的基本特性：一是权利与责任的对称性，即没有不承担责任的权利，后者是一种有 缺陷的产权安排；二是保障执行机制的有效性，即不仅责任是产权安排必不可少的一部分，而且责任 的履行也必须由有效的法律提供保障。 需要指出的是，产权安排的合理性体现在与社会环境的适应性方面，没有一成不变的最优产权， 只有最适产权。事实上，并非产权安排所界定的责权关系越对称、每一方的应得权利体现得越充分， ■牧疆日期：2011．1l一∞ ●基金项目：国家社科基金重大项目IlOz曲038) ●作者简介：朱膏强(197l一)。男，江苏丹阳人，中山大学岭南学院捌教授，经济学博士。 万方数据 社会总效率就越高；相反，产权安排中责权关系的合理性和对称性与社会总效率之间往往呈现倒u型 的曲线关系。一方面，当产权安排中存在明显的责权不对称时，往往可以促进社会总效率的提高和社 会总财富的增加：一者，强势者会享有更多的权利而尽更少的义务，从而占有更多的财富，产生较高的 储蓄率，而当这些储蓄投入到生产领域时就会带来经济的增长；二者，弱势者会享有更少的权利而尽 更多的义务，因为他们没有积蓄而不得不支出更多劳动以维持日常生活。另一方面，当产权安排中责 权关系严格对称时，每一方都会获得其应得利益，从而导致社会财富的均等化及储蓄率的降低；社会 流动性的下降也会降低人们劳动支出的积极性，导致社会财富和社会总效率的下降。当然，一般地，随 着人类社会的前行，偏重于强势者权利的不完善产权安排往往会逐渐暴露其缺陷，使社会总效率开始下 降：随着人类财富积累的增加，如果没有持续且稳定的社会消费，社会生产就会受到抑制；社会财富的进 一步拉大也会导致社会矛盾加剧，甚至产生剧烈的社会对抗，从而使社会劳动出现错误配置。 在很大程度上，财政分权体系只是一个具体领域的产权安排，因而它具有与一般产权安排相似的 特性和要求。一者，财政分权体系也要注重权利(财权)和责任(事权)的对称，不能只考虑财权的分 配而忽视事权的承担，否则就会造成财权安排的结构性失衡；二者，财政分权体系也必须有一整套的 法律制度来保障其实施，否则就会出现只追求财权而忽视事权的结果，乃至财