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基本公共服务均等化目标是促进居民消费平等化.doc
基本公共服务均等化的
目标是促进居民消费平等化
党的十六届六中全会提出“完善公共财政制度,逐步实现基本公共服务均等化”,明确了各级财政支持构建社会主义和谐社会的方向和任务。尽管基本公共服务均等化已经成为当前的热点问题,但我国理论界并未对基本公共服务均等化给出一个准确的定义,在西方经济学论著中也未发现有关公共服务均等化的系统论述。由于公共服务与公共行政、公共管理紧密相联,因此它不是单纯的财政问题。某种意义上说,公共服务是经济问题,也是社会问题,同时又是政治问题。
公共服务的内涵
随着近年来我国GDP的快速增长,财政收入规模迅速扩大,居民收入、财富也在不断增加,导致了不同居民群体间的收入、财富差距的不断拉大,并最终体现在消费能力和水平的差距上。居民财富差距是存量意义上的,是指一定时期内获取或可支配收入在特定主体之间的差距;消费差距是效用意义上的,是指产品、劳务消费水平和质量在特定主体之间的差距,如人们在享有食品、保健、住房、教育等方面存在的差距。随着市场经济的发展,不可能拉平这三种差距,还必将长期客观存在。但如果听任这些差距发展下去,必须会损害社会和谐与公平正义,因此,政府有责任把这种差距控制在适度的范围之内。同时,政府调节三种差距的重点应放在消费差距上,尽可能缩小消费差距,以使消费差距控制在社会正义和公平要求的范围之内。把调节点放在消费上,既解决了最重要的问题——消费公平,同时又保留了市场效率机制所要求的财富、收入差距,以此形成鼓励,避免公平与效率的正面冲突和矛盾。
目前,对公共服务内涵的解释五花八门,没有一个统一的、准确的定义。从上述居民收入、财富、消费三者逻辑关系的分析上看,政府公共服务的内涵是指政府利用公共权力或公共资源,为促进居民基本消费的平等化,通过分担居民消费风险而进行的一系列公共行为。
在市场经济条件下,资本是核心,劳动受资本分配,市场运行的结果必然是经济上的不平等,包括财富不平等、收入不平等和消费不平等,马克思在《资本论》中早就深刻地揭示了这一点。尽管有很多理论主张政府通过累进的所得税、遗产税等税收手段对此加以调节,以减少经济不平等,但从长期和动态来观察,政府对财富和收入不平等的干预成效不大,因为市场经济条件下资本是最终的决定者。虽然政府对财富和收入的不平等难以有效干预,但对消费的不平等却可以有效干预。世界各国社会保障制度的发展,实际上就是分担公众的消费风险的一种制度安排,其目的就是促进消费平等化。此外,政府支出结构不断地向教育、医疗等公共消费方面倾向,实际上就是为了弥补私人消费的不平等。
从这个视角来看,政府通过提供公共服务来分担居民消费风险,实际上涵盖了私人产品和公共产品。譬如教育,如果按公共产品的定义,它既有排他性又有竞争性,属于私人产品,应由私人来办。有些国家就是将此列为私人产品,如荷兰的教育就是以私立学校为主,但教育质量却与以公立为主的国家不相上下。可见,政府提供公共服务不能用“公共产品”这个概念来涵盖。公共服务的目标是分担居民消费风险,以避免公共风险的扩散,最终目标是促进消费的平等化,也就是通过政府干预来部分切断财富、收入与消费的因果关系,阻止财富和收入的不平等效应继续向消费领域蔓延。
实现基本公共服务均等化的设计理念
实现基本公共服务均等化不是上级政府对下级政府的一种要求,而是各级政府都恪守的价值观,并应成为各级政府的行政理念。在推动各项改革时,都应围绕基本消费平等化这个公共服务的目标来考虑,防止为提供公共服务而提供公共服务,把公共服务这个手段变成了目的本身。政府提供基本公共服务并实现均等化,看起来简单,落到实处却很难。中国是大国,基本公共服务不均等成因复杂,地区间差异、差距很大,决定了在我国全面实现基本公共服务均等化是一个中长期目标,或者说是一种趋势,不可能在短时期内实现。
均等化的本质是通过某一个层面的结果平等来达到机会的均等。例如通过公共服务能力的均等化(结果平等),使各地居民的消费风险处于同等水平,从而使居民消费水平趋于均等化有同样的条件和机会。但很显然,实现基本公共服务均等化,不是强迫公众接受均等的结果,而是让公众自由选择政府提供的公共服务,即人们可以接受也可以不接受。如基础教育,有钱人可以放弃,送孩子到收费高的私立学校就读。同时,公共服务均等化也不是限定于各个区域的特定群体,而是以自由流动为基础的。例如,政府为农民提供基本公共服务,就不能将其锁定在农村,以固化的城乡居民群体来追求公共服务的均等化。如果那样,即使让农民享受的公共服务达到城市水平,农民也未必会满意,因为那样做,农民就失去了进城工作和生活并变为城市居民的权利。政府在设计均等化时要充分考虑这一点。
实现基本公共服务均等化的政策路径和方案选择
由于存在消费不平等导致的公共风险有扩大的趋势,中央才明确提出了逐步实现基本公共服务均等化
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