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美国环境政策决策科学化浅析 摘要：美国环境决策的科学化主要得益于其完善的环境政策决策咨询机制。美国环境管理体系以环境为核心，由“条块”系统共同组成，其中“块块”系统主要由联邦政府、国会和联邦法院等决策机构组成；在“条条”系统中，除环境决策机构外，还有为数众多的环境管理咨询机构，它们致力于环境决策的科学化和民主化。美国环境管理在世界范围内取得了突出的成绩，为其他国家树立了良好的典范。其成功的经验为我国生态文明建设及环境决策科学化提供了重要的启示。 关键词：环境管理 “条块”系统 环境决策科学化 一、引言 十八大以来，党中央、国务院高度重视中国特色智库建设。十八届三中全会提出“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”。习近平总书记指出，“要完善决策机制和程序，按照服务决策、适度超前的原则，建设高质量智库”。近年来，我国正逐步开启建设中国特色新型智库的道路，引领政治、经济、社会、文化、生态等方面的科学决策。 （一）环境政策决策咨询的兴起 随着经济的持续深入发展，各国都面临着发展经济和保护环境的重要抉择，环境问题已不再是按学科“打包”呈现的[1]，它越来越成为跨学科、跨领域和跨行业的“三跨”问题。为保证环境政策决策的民主化和科学化，各主要国家行政权威往往借助知识权威的帮助来制定科学的环境政策，环境政策决策咨询机构扮演着越来越重要的角色。 （二）相关概念的界定 学者们普遍认为，“决策”与“咨询”的分离始于第二次世界大战，二者的分离极大地促进了公共决策咨询事业的发展。 目前国内外学者基本从两个维度来理解公共决策咨询：其一是“效用”，即相关领域的专家运用自身的专业知识和技能，使决策者更好地解决错综复杂的社会公共问题，注重咨询的最终效果、价值及功能；其二是“过程”，指在决策者和咨询专家的相互作用下，共同解决公共事务的过程总和，强调咨询应服务于决策的整个过程[2]。环境政策决策咨询是公共决策咨询中子类别，侧重于环境决策领域，通过发挥环境专家对环境政策的影响，实现环境决策的科学化。环境决策咨询机构是指为环境政策决策层提供信息搜集、咨询建议、调查研究及方案论证、以辅助决策的机构[3]。 众所周知，美国是世界上决策咨询最发达的国家，在环境政策决策的过程中，美国已逐渐形成了官方、半官方咨询机构和思想库相结合的多元化、多层次决策咨询体系，为环境决策提供了强大的智力支持。本文在重点阐述美国官方环境政策决策咨询机构及其功能的基础上，将分析美国经验给我国科学环境决策带来的有益启示。 二、美国环境政策决策的“条块”管理体系 美国环境管理体系同其政治体系一样是多元化的，行政、立法、司法从不同角度干预国家环境政策的制定，三个系统相互独立又相互联系，各司其职，这和我国的“块块管理”非常相似。在美国环境系统内部，环保局及其下属机构，州、地方环保机构和相关决策咨询机构等则形成了其环境体系中的“条条”结构。“条条”与“块块”的结合构成了美国完整的环境政策决策体系，如图1所示。 （一）环境政策决策的“块块”系统 如上文所说，美国环境政策决策的“块块结构”主要由行政、立法及司法三大系统构成，在环境政策决策中发挥着各自重要的作用。 联邦政府是美国的环境保护政策的制定者，通过各种政策法规和规章制度来指导和推进国家环保工作[4]。在行政系统内部，与环境政策决策相关的机构还有财政部、农业部、商业部、公共健康部、环境质量委员会等。值得一提的是环境质量委员会（CEQ），它根据《美国环境政策法》成立，设在总统办公室下，是环境政策的制定主体之一，也是总统环境政策方面的顾问。它是美国环境政策决策“块块”结构中具有咨询功能的决策机构。 国会是美国的立法机构，由参议院和众议院组成，两院都有专门负责环境保护的委员会。国会除负责各项环境法律的起草、修改、制定及授权颁布外，还负责联邦环保署的环境预算审批[5]，对环境决策有着重要的影响。 司法系统的主要职责是解释有关的环境法律，对环境官司进行司法判决、司法审查，以及通过司法过程进行环境争端解决。[5]司法审查是美国环境决策中区别与其他国家的重要一点，对新的环境政策产生重要影响[6]。 美国环境政策决策的“块块”结构中均有相应的咨询机构，为环境决策提供政策意见，如环境质量委员会、国会研究服务部等。但这些机构分散在各大系统中，不成体系，无法发挥系统作用。加之“黄金时代”之后，联邦行政机构的环境政策制定、法院裁决、地方环境政策、非政府环境政策等方式逐渐取代环境政策立法[7]，这意味着“条条”结构主体在环境政策决策中的话语权越来越多，也为环境决策咨询提供了发展的契机。 （二）环境政策决策的“条条”系统 美国是一个权力多元化的国家，各种社会力量均积极参与到环境政策制定，环境政策决策是多个权力中心相互博弈的过程，形成了错综复杂的“条块网络”。与以上“块块”结构