政府间财政转移支付：政策功能和适度性问题.pdfVIP

第4卷 第6期 上海财经大学学报 Vo1．4 No．6 2002年 1 2月 Journal of Shanghai University of Finance and Economics Dec．2002 中图分类号：F810．451 文献标识码：A 文章编号：1009—0150(2002)06—0012—05 政府阃财政转移支 ：政策功能和适度牲问题 王佐云 (t-海大学 国际工商与管理学院金融系，上海 201800) 摘 要： 近年来，在关于财政转移支付制度进一步调整的某些政策建议中，隐含着三 种认识上的偏向：转移支付的功能泛化，基本公共服务范围和标准的失度，以及人均财政支出 水平均等化的失度。应防止上述偏向可能带来的不利影响，以使财政转移支付制度的进一步 调整能做到方向正确、力度适当、措施稳妥，使这一政策工具能高效率地发挥其应有的功能。 关 键 词： 财政转移支付；政策功能；适度性 作者简介： 王佐云(1953一)，女，江苏武进人，上海大学国际工商与管理学院金融系讲师。 我国自20世纪50年代初起，就已开始实行政府间财政转移支付制度。在分税制改革前， 这种转移支付制度是先后在分级管理(1953—1979)和分级包干(1980—1993)这两种财政体制 的框架下运作的。1994年实行分税制后，一方面，转移支付引入了规范化运作机制，制度创新 得到推进；另一方面，转移支付资金规模不断扩大，结构渐趋优化。近几年来，围绕进一步完善 我国的转移支付制度问题，理论界和相关实务部门提出了许多有价值的政策建议。这些建议 涵盖了以下三个方面：逐步加大过渡期财政转移支付的力度，力争早日实行整体规范的均等化 转移支付制度，以服务于政府特定政策目标为宗旨，建立规范的专项拨款制度；建立财政转移 支付的评价和监督机制。然而，在某些建议中，也“隐含”着一些认识上的偏向，主要有：(1)对 转移支付政策功能的认识出现了“泛化”，超越了人均财政支出水平均等化这个基本作用范围， 试图去解决那些主要应该由其它区域政策工具去处理的问题。(2)在讨论基本公共服务的水准 时，忽视了范围和标准的适度性问题，没有把它与在一定经济发展水平上国家财政的负担能力联 系起来加以考虑。(3)对于人均财政支出的区际均等化问题，没有认识到适度差距存在的不可避 免性，试图去完全消灭这种差距，而不是把差距控制在一个适当的限度内。本文试图对上述三种 认识上的偏向加以分析，并指出其可能对财政转移支付制度的进一步调整带来的不利影响。 一 、 关于政府间财政转移支付的政策功能“泛化” 在理论上，对于政府间财政转移支付发生原因的解释，一般涉及四个方面：使外部效应内 在化，弥合纵向财政缺口，实现财政能力的区际均等化，以及体现拨款者的政策意图和偏好。 在实践中，实施转移支付的具体目标一般表现为：为实现基本公共服务的均等化而为各地政府 提供均等化的财力。从政府间财政转移支付的资金总流向看，不论是纵向转移还是横向转移， 收稿日期：2002-07-11 第6期 政府间财政转移支付：政策功能和适度性问题 1 3 一 般都是从富裕地区向贫穷地区转移①。因此，在这一层面上，政府间财政转移支付的本质， 是一种区域政策工具。 各国的区域政策在实践中，所采用的政策工具包含六个类别，分别是公共投资、转移支付、 经济刺激、直接控制、政府采购，以及公共区位措施。在不同的经济体制下，同一种政策工具的 重要性可能存在一定差异，政策工具的组合模式也会有一定差异。在计划经济条件下，中央政 府可以借助于大规模的直接投资来改变生产力的空间分布，政府间转移支付在区域政策体系 中的重要性就相对较弱②。而在发达市场经济国家，转移支付和各种经济刺激措施在区域政 策体系中占据着极其重要的地位，中央政府只是有限度地从事一些公共投资④。 区域政策在总目标的层次上，可以区分两种不同类型的功能。第一种，我们称之为“调节 性”功能，这体现为，实施一组区域政策，主要是为了消除或缩小地区间的经济差距。第二种， 我们称之为“战略性”功能，这体现为，政策向某些特定地区倾斜，为的是迅速提高国民经济的总 体增长率，或实现某种具有战略意义的资源空