政府购买：创新发展人民调解的有效形式.docVIP

PAGE  PAGE 18 政府购买：创新发展人民调解的有效形式 　　摘 要 随着民间纠纷多样化和复杂化，人民调解时常表现出力不从心，由此政府尝试转变人民调解生产模式，积极探索购买人民调解创新机制。政府购买人民调解机制不仅对政府解压和人民调解解纷具有重要价值，而且对社会组织发展拥有现实意义，符合国际社会发展趋势。当前中国尚未形成稳定的政府购买运行模式，纵观国内实践状况和国外购买服务经验，其至少应包括确立需求、立项、宣传、招标与签订合同、评估及监督，而要确保政府购买顺利完成和实现政府购买初衷，还须构建配套的政府购买保障机制与科学的人民调解运行流程。 　　关键词 人民调解；政府购买；运行模式；保障机制 　　[中图分类号]F123.82 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2016）07-0046-06 　　政府购买人民调解是指政府依照一定的规则和程序，利用合同外包、委托授权等公共管理手段将人民调解交付给有资质的社会组织来完成，并按既定标准对提供服务进行评估后支付费用的一种服务供给机制。作为人民调解供给创新模式，运用政府购买方式尽管增加了公共财政支出，但可以提升解纷服务的效率和质量，便于及时化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。本文基于公共物品供给理论视角，力求探讨政府购买人民调解的必要性、运作模式和保障机制，以及政府购买下人民调解的发展，从而赋予人民调解新的时代特征。 　　一、政府购买人民调解：基于公共物品供给理论视角 　　何为人民调解？法学界对此认识不一，最早对其作出权威学术释义的是宋太朗，他认为，人民调解就是得到国家法律肯定的、接受基层人民法院指导的、调解民间纠纷的基层群众自治性组织――人民调解委员会（包括其组织成员）站在发生纠纷的双方当事人的中间进行斡旋，以党的政策、国家法律、社会公德、民间进步习俗以及社会主义思想意识等规范、标准为内容，劝说双方当事人互谅、互让，自主、自愿达成协议，消除纠纷的活动[1]。此概念理性地揭示出人民调解的主体、依据、原则和客体等内容，反映了人民调解的本质，但难免给人留下冗长繁杂印象。为此，我们主张采用《中华人民共和国人民调解法》相关释义对其作出界定：人民调解是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。 　　众所周知，政府存在办事效率低下和不计成本现象，究其原因，政府总是处于垄断地位，具有唯一性，其他任何组织都难将其替代，以致政府较长时间将提供者、生产者与安排者角色齐聚一身，努力实现打造全能政府目标，但结果却以失败告终。沉重的财政负担和债务危机让政府不得不思考如何节约成本和提高行政效率，新公共管理运动蓄势而发，提倡政府应该“转向一种把政策制定（掌舵）同服务提供（划桨）分开的体制”[2]以及注重引入竞争机制[3]等，从而激活政府能动性，塑造企业家政府。作为新事物的企业家政府遭受普遍质疑，以登哈特的“新公共服务理论”为典型代表，但新公共管理运动的成效却不容小觑，诸如帮助英国、新西兰等顺利地解决了债务危机，促进了国家经济发展，其成功的关键要素之一即是依据以竞争性和排他性为基础建立的物品供给理论。当时政府将其生产的所有物品划分归类，仅保留纯公共物品、部分准公共物品以及外部性较强的某些物品继续由政府生产，而其他公共物品生产均利用市场化手段抛售给政府以外的社会主体，这说明公共物品的供给和生产是可以分离的，公共物品的生产者既可是政府，也可是其他组织。以物品供给理论来看，虽然人民调解具有竞争性和排他性特征，属于私人物品行列，本不该通过政府提供，但其外部性很强，人民调解是司法诉讼等其他权威纠纷解决机制的补充机制，由此政府购买行为并未违背原则。 　　美国学者萨瓦斯曾经指出，某种公共物品到底由谁来生产，即提供者和生产者是否应当分离，取决于分离与否的成本核算。公共物品提供和生产的相对分离意味着公共物品的供给可以多元化。即具有公共品特性的公共服务，可以根据成本―收益的核算将“提供”和“生产”环节分离，由企业、非政府组织或者个人等其它社会主体“生产服务”，政府根据自身的需求购买服务。[4] 　　作为一种新型的公共服务提供方式，政府购买公共服务的核心是公共服务提供的市场化，在购买过程中，政府让渡的是生产而非供给或监管的责任。[5]人民调解作为民间纠纷解决方式，调解主体是人民调解委员会及其成员，人民调解委员会在本质上属于非营利组织的范畴，其成员往往是自愿参与调解活动，无偿提供服务项目，但中国的慈善文化基础薄弱，仅仅依靠会员缴纳会费不足以支撑机构日常运作，以致资金匮乏长期以来都是中国非营利组织诟病的症结所在，也是其难以成功地走上国际化道路的重要影响因素，何况人民调解委员会没有收取任何会费和较少获得国家财政补助，倘政府能够购买人民调