从官僚制到后官僚制——论“效率”与“民主”的行政学博弈.pdfVIP

理 论 研 究 2004．5 从官僚制到后官僚制 论“效率”与“民主”的行政学博弈 口李志强 【内容提要】 效率与民主及其关系的问题是经典社会学难题，同时也是公共行政学的 难题。不管是在“效率至上”的传统官僚制时代，还是在强调“社会公平、民主”的后官僚制时 代，“效率”和“民主”一直是行政学关注的焦，最。从官僚制到后官僚制这一范式转换就是“效 率一民主”的博弈过程。尽管两者矛盾的最终解决还存在实际的困难，但是现代公共行政学 的实践变革为我们提供了“希望的曙光”。 【关 键 词】 官僚制 后官僚制 效率 民主 博弈 2O世纪8O年代以来，西方学术界对传统官僚制模 代要求，迫切需要一种新的管理方法和组织模式来注入 式的价值取向与组织设计进行了一系列的反思和批判， 新的血液回应时代的需求。在这种时代背景之下，以威 与此同时也产生了一些新的管理理念，如“管理主义”、 尔逊、古德诺为代表的“政治一行政”二分法和以马克 “新公共管理”、“以市场为基础的公共行政”、“企业型政 斯·韦伯理性官僚制模式正好在理论上迎合了这种对技 府”等等一系列的“后官僚制典范”。正如欧文·休斯所 术的诉求。 指出的那样，“一种新的管理方法正在公共部门中崭露头 威尔逊在1887年的《行政学研究》中第一次系统阐 角”_】]。但是在这种批判基础上重构的新的管理理念是 述了将行政学从政治学中分离出来的观点。这一观点立 基于何种价值观——效率?抑或民主?这是值得我们去 刻受到了大多数早期行政管理学家们的赞同，并在理论 认真总结和反思的实际问题。其实，如果把“从官僚制到 上对威尔逊的看法进行了系统的总结与完善，尤其是古 后官僚制”的范式转换置于行政学发展的历史长河中来 德诺。在《政治与行政》一书中，古德诺着重对政治与行 考察，我们就不难发现这实际上就是效率与民主之间的 政的关系进行了一系列的分析和阐述，倡导政治与行政 相互博弈过程。 两分的价值理念。早期的行政学理论家们主张“政 “民主”与“效率”一直以来都是两个不能完全融合的 治——行政”二分法的基本目的就在于，一方面是在行政 概念。民主，向来都是政治学研究的重要领域，而效率， 学学科定位方面，阐明行政学是一门如何提高效率的科 却是行政学追求的核心价值目标，是“行政科学的大厦得 学；另一方面是从行政学和政治学各自追求的目标角度， 以建立起来的价值基石”_2]。早在美国建国之初，主张地 强调效率是行政学研究的目标，而民主却是政治领域所 方分权的杰弗逊和主张建立强有力联邦政府的汉密尔顿 关心的核心价值观。 在这一问题上就存在着严重的分歧，罗伯特·丹哈特就 至于如何提高政府的行政管理效率，马克斯·韦伯 说“汉密尔顿和杰弗逊两种观点的核心实际上是今Et公 的官僚制模式为人们提供了实现这种效率的理想类型。 共行政理论中重要冲突的基础” ]。 韦伯分析了三种权威的类型：魅力型权威(一个非凡的领 一 、 官僚制时代：效率——成功的主要准绳 导人的吸引力)；传统型权威(例如部落酋长的权威)；理 19世纪末，伴随着西方资本主义国家向城市化和工 性／法律型权威(基于正式的、抽象的、远离个人利益的法 业化国家迈进，各种社会问题和政治问题相继凸显，原有 律秩序)。前两者权威类型基本上是非理性的、超出法律 的政治制度和行政管理方法已经滞后于需要“效率”的时 范围之外的，而后一种权威类型本质上是理性的和法律 · 20 · 理 论 研 究 2004．5 的。因此，法理型权威在三种形式的权威中具有最高的 20世纪60年代末70年代初，以美国为代表的西方国 效率，因而构成了韦伯官僚制的理论基础。韦伯对官僚 家连续出现了一系列的社会、经济与政治危机，政府改革 制这种组织模式在获得效率上深信不疑，他曾预言20世 的呼声此起彼伏，传统官僚制面临着严峻的挑战。对此， 纪人类将逃不过官僚化铁律的统治，“