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我国市政债券发展问题探究【摘要】市政债券是缓解地方政府公共设施建设资金不足、改善地方财政状况、推进一国债券市场健康发展的重要工具。虽然我国已经存在大量“准市政债券”,但由于现行法律的约束,市政债券仍未能正式发行,这不但影响了国家的宏观经济发展和投资计划实现,而且造成了较大的隐性风险。当前我国应尽快推出市政债券,推进相关法律法规体系建设,在清查地方政府债务的基础上出台地方财政风险预警和危机化解机制,贯彻市政债券试点审批制,严格控制发债规模,合理设计债券品种,健全完善市场体制和相关保障促进机制,不断推动市政债券发展。 【关键词】市政债券 公共设施建设 发行管理 市场建设 一、市政债券的特点与作用 市政债券(Municipal Bonds)是指由地方政府及其授权机构发行,并承诺在一定期限内还本付息的债券。根据偿债资金来源的不同,市政债券主要可分为一般责任债券(General Obligation Bonds)、收益债券(Revenue Bonds)和混合型市政债券三种。一般责任债券是以地方政府税收为偿债来源的市政债券,又可细分为以全部税种征税能力为偿债来源的完全责任债券和以部分税种征税能力为偿债来源的有限责任债券。收益债券是以投资项目的收入作为偿债来源的市政债券。混合债券是以投资项目收入和地方政府税收共同作为偿债来源的市政债券,主要先以项目收入偿付,不足部分再由地方财政在约定范围内承担还本付息责任。 作为一种重要的债券产品,市政债券在欧美发达国家已经有近二百年的发展历史,长期受到各国政府欢迎。其主要特点表现为:第一,市政债券信用风险较低。市政债券的发行主体是地方政府及其授权机构,有地方政府税收和项目收益作为偿债保证,违约率较低,风险仅高于被称为“金边债券”的国债,比一般的企业债券低得多,因而也较受投资者欢迎。第二,市政债券募集资金多用于地方公共设施建设。1817年,美国纽约州政府为开凿伊利运河首次采用发行债券的办法筹集资金,这可以看作是市政债券的起始。之后每遇大规模增加公共设施建设,美国地方政府都会想到市政债券,而募集资金主要用于地方公共设施建设这一传统也被保留下来,成为了当代各国市政债券的一个显著特点。第三,市政债券在很多国家中享有税收减免权。由于市政债券筹集的资金主要用于地方公共支出,其偿债资金也来自地方政府对公众的税收或特定公共项目向公众收取的费用,所以如果对市政债券的利息收入征收所得税,实际上相当于对地方政府征税,将加重地方政府为社会提供服务的负担。因此,各国中央政府一般都对市政债券实行减免债券利息所得税的政策,典型代表如美国和德国。 市政债券的本质和特点决定了其对推动经济发展、改善政府财政和活跃金融市场都具有重要作用。首先,有利于促进城市建设和经济发展。发行市政债券所筹集的资金一般主要用于私人资本不愿或无力提供的公共服务,如修建公路、港口、学校、医院等基础设施。这一方面有利于城市环境的改善,从而为经济的更好发展创造条件,另一方面也有利于私人资本集中发展竞争性、赢利性行业,从而提高投资效率、增强城市经济实力。 其次,有利于配合实施地方经济调控。通过控制市政债券发行量可以影响公共投资需求量,从而实现对经济总量的调节;市政债券可以把个人和企业的闲置资金暂时转移到地方政府手中,使储蓄转化为投资,进而拉动就业和增加消费;市政债券也可以使个人将原本用于消费支出的资金转移给地方政府实施投资,从而实现经济结构的调整。所以,通过发行市政债券,地方政府可以对区域经济投资、储蓄、消费、就业等多方面进行调节,实现调控地方经济的目的。 再次,有利于平衡地方财政收支。从国际经验来看,发行市政债券是地方政府平衡财政收支、弥补财政赤字的主要手段之一。用发行市政债券的办法不但可以较为迅速地取得所需资金、弥补财政赤字,而且与提高税收税率的效果不同,基本不会加重社会税负。 最后,有利于更好地满足社会投资需求。市政债券首先是一种金融产品,风险低、收益安全可靠,适合从金融机构、社会团体到企业、个人等各类投资者进行投资。市政债券的出现可以丰富债券市场品种、完善债券市场结构,为社会增加新的投资手段,更好地满足投资者的多样性需求。 二、我国发展市政债券的必要性 随着国民经济的快速发展,当前我国已经进入了工业化和城市化发展的加速期。根据国家发展规划,到2020年我国城市化率将提高到60%,也就是说,今后每年还将有1000多万人口要进入城镇生活。根据京、津、沪等主要城市的经验数据看,新增一名城镇人口,城市基础设施的配套投资需增加6至9万元。如此庞大的投资需求仅靠地方政府财政收入和中央转移支付来维持显然是不现实的。 在遭遇次贷危机之后,我国提出了4万亿投资计划,地方政府需提供配套投资约10万亿,这给本就有些捉襟