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我国户籍制度改革回顾及前瞻改革开放以来，与我国户籍制度改革的渐进性相联系，我国城镇化经历了农民转变为农民工和农民工转变为市民的渐进过程。国家《十二五规划纲要》明确指出，把农民工转变为城镇居民是当前我国城镇化的重要任务。而要完成这个任务，就必须深化户籍制度改革，即把以往的浅层次户籍制度改革推向深层次的户籍制度改革。 一、城乡分割的户籍制度的功能 新中国颁布第一部宪法的时候，曾经明确规定公民有“迁徙和居住的自由”。然而，1953年4月，政务院颁布了《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，此后相继多次下发文件，要求各地采取措施制止农民盲目进城。当时农村劳动力大量涌入城市，给城市的交通、住房、劳动就业和生活品供应等都带来日益严重的压力，其中最为突出的是粮食供应紧张。1958年1月9日，《中华人民共和国户口登记条例》经第一届全国人大常委会91次会议通过，以“共和国主席令”颁布实行。该条例对农民进入城镇作了严格的约束性限制。即公民由农村迁往城镇，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录用证明或者是城镇户口登记机关的准予迁入证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。从此，形成了城市户口和农村户口的“二元结构”的户籍模式。 从根本上说，我国城乡分割的户籍制度，是衍生于重工业优先发展战略的强制性积累模式。我国确保重工业优先的资本原始积累，主要是通过国家对农产品的“统购统销”，借助于工农产品价格剪刀差来实现的。如果说农产品统购统销中的“统购”，是依靠政社合一的农村人民公社制度才得以顺利实施的话，那么，对城镇居民低价限量供应粮食和副食品的“统销”，则是借助于城乡分割的户籍制度来明确固定计划供应的对象。如果没有城乡分割的户籍制度，粮食等主要农产品的统购统销就很难贯彻落实。高度集中的资本原始积累、强制性的农产品统购统销、城乡分割的户籍制度、政社合一的农村人民公社，是我国计划经济体制的重要组成部分。我国之所以实行计划经济体制，其中的一个重要原因是为了实现赶超型的经济发展战略，即优先发展重工业的工业化发展战略。 农村户口和城市户口、农业户口和非农业户口，原本只是一种人口统计学意义上的分类名称，是为了掌握人口信息和人口结构及流动情况而设置的，但是演变到今天，已经成为地位、身份、权利、利益等含金量不同的社会资源。也就是说，在当代中国，户籍身份成为资源和权力有差别配置和分配的合法标准和依据，甚至是惟一的依据。在这种制度安排中，资源的配置和收入分配主要不是借助于市场机制，而是依靠政府的指令性计划。政府选择了户口制度，作为调节资源和收入分配的平台。即根据不同类别的户籍，分配不同的资源和权利，由此导致城乡经济、政治、社会各方面的差别。值得人们深思的是，从20世纪50年代延续至今，广大农民群众日常生活的诸多方面，从衣、食、住、行到生儿育女，从求学谋职到政治参与，都不同程度受制于城乡分割的户籍制度。更令人奇怪的是，当人们置身于这种户籍制度中时，往往自觉不自觉地把它作为一种既定的、客观存在的东西，而较少去思考这种制度的不合理性和主观性。即作为一种制度的外生性和主观性。即便是这种制度给农民生活带来诸多不便，甚至是难以跨越的严重障碍，人们也只不过是绕过它或者是消极地适应它，而较少去考虑这种制度的不合理性以及应当对其进行改革的心要性。 综上所述，我国20世纪50年代后期构建的户籍制度，其主要动机是：一是防止农村劳动力大规模流出，特别是大规模流出农业部门。户籍制度发挥着服务于城镇非农就业的排他性，持有农业户口只能从事农业生产，别无选择。二是保障城市居民就业和基本生活必需品以及最低限度的社会福利供给，为此也要对农村人口流动做出排斥性制度安排。传统的城乡分割的户籍制度，不仅发挥着保护城镇劳动者优先获得就业机会的作用，还发挥着排斥农村迁移者均等享受城市社会福利待遇。因而，形成城乡分割的并且差距巨大的就业收入和社会福利供给制度。 二、户籍制度改革的第一阶段 20世纪70年代末，以实行家庭承包制为主要内容的农村改革，重点解决农业生产中的激励机制问题，极大地调动了农民群众的生产积极性，提高了农业劳动生产率，释放出改革以前长期沉淀的剩余劳动力。这就必然提出劳动力向农业生产以外转移的要求。20世纪80年代中期以后，随着改革的重点由农村转到城市，逐步放松农村劳动力向城市流动的限制。1983年，我国政府开始允许农民从事商业和运输业，允许农产品长途贩运和自销，第一次给予农民异地经营的合法性，开创户籍制度改革的先河。1984年，进一步放松对农村劳动力流动的限制，甚至鼓励农村劳动力到临近小城镇打工。1988年，在粮票制度尚未取消的情况下，允许农民自带口粮进入城镇务工经商。这是我国户籍制度改革的第一阶段，即允许农村劳动力向城镇流动。但是，在这个阶段，农村劳动力转移主