问责官员复出须确保程序正义.docVIP

问责官员复出须确保程序正义【摘要】党政领导干部问责制度是反腐倡廉制度建设的重要组成,当前问责制度的最大问题是官员问责后复出缺乏严密的程序规定。问责复出机制的合法性源自于程序正义,而实现程序正义的路径,既包括扩大党代会、人代会和社会权力三者在复出监控中的深度和广度,也包括通过程序再造,优化问责复出制度 【关键词】问责制 官员复出 程序正义 由于问责案件较之职务违法违纪案件少的可怜,此类案件自然成为公众关注的焦点。故问责官员一旦复出,必然吸引公众的眼球,引发公众对此事件的热议。但由于问责官员复出机制的不透明、随意性和责罚不相适应,客观导致公众的质疑和诟病,成为问责制最大的败笔。进而引发对问责制合法性和有效性的全面批评,从社会问题转变为一个亟待解决的政策问题,乃至政治问题 官员问责复出的合法性以程序正义为保障 从法治视野看,程序正义是法律的本质,有效的法律建立在程序规则的基础之上,程序决定着结果。只有公正的程序才可以使该程序的结果正当化,反之无论其结果如何都是不可接受的。与程序工具主义相反,程序本位主义认为设计和评判程序有效性的唯一标准是程序本身的内在价值,而不是程序实现外在目的的“结果有效性”。美国联邦最高法院经常动用“正当法律程序”条款来否定一些立法和行政决定,其主要理由就是违背公正程序的结果是不可接受的。在英国,普通法一直存在着体现程序公正最低要求的“自然正义”,人们相信违背其要求而产生的结果是不可接受的,程序本位主义指出了程序本身作为目的的属性。由此可见,官员问责复出机制的合法性源自程序本位主义所确立的程序正义原则。为了实现程序正义,问责复出程序必须符合程序正义的一些基本标准。包括程序中立、程序公平和程序理性。如果以此标准判断现行官员问责复出机制的科学性,我们得出的结论却是不容乐观的 第一,问责复出程序主持人和裁定者缺乏独立性。“同体问责”使得程序中立带有先天性的制度缺陷。按照干部管理权限,问责与复出的决定权在上一级党委或者政府,问责与复出的启动建议权在具有管辖权的纪检监察机关和组织人事部门。在这一制度安排下,问责与复出的启动决定主体的公正与独立,是建立在这样一个理论假设前提下:上下级党政负责人均是道德人,上下级党政机关之间不存在规制之外的既得利益关系。众所周知,事实并非如此,基于庇护关系、裙带关系等建立的共同体,在政治生态中,并非是一种例外 第二,从程序公平的角度看,赋予被问责官员的陈述与申辩权有利于保护被问责官员的基本权利。但与此同时,在官员复出程序上,我们却没有为公权力的真正所有者和实质的利益受损者―-民众,提供能够决定官员是否复出的程序保证,人民主权原则在这里更像是一种政治宣示 第三,程序理性的核心涵义是指任何行为的作出,均应当说明理由。类似“在新的岗位工作一年以上,实绩突出,符合提拔任用条件的,可以按照有关规定,重新担任或者提拔担任领导职务”之规定,并未就”说明复出理由”进行任何精细规定,具有颇大的自由裁量空间,“实绩突出”、“符合提拔任用条件”和“可以按照有关规定”等似是而非的表述,容易给人们留下较大想象空间 法律与党内法规极度缺乏复出的程序规定 法治的第二层含义是政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事,而这一整套规则应当是详尽可行的。翻开涉及问责的法律和党内法规,我们发现,《中华人民共和国公务员法》尚无关于官员复出的条件、程序等内容。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中只规定,“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部,一年后如果重新担任与其原任职务相当的领导职务, 还应当征求上一级党委组织部门的意见。”《党政领导干部选拔任用工作条例》第六十二条提出:“在新的岗位工作一年以上,实绩突出,符合提拔任用条件的,可以按照有关规定,重新担任或者提拔担任领导职务。”《党政领导干部辞职暂行规定》第二十九条则指出:“根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况予以适当安排。” “实绩突出”、“符合提拔任用条件的”、“按照有关规定”、“予以适当安排”、“适当岗位”等模糊笼统的规定,是出于政治考量上的刻意安排,还是立法技术的失当,我们不得而知。但其不足之处是显而易见的,它没有明示官员问责后复出的关键性问题的解决途径:第一,官员问责后是否复出,是原则还是例外?是否能够这样理解,以“重新担任或者提拔担任领导职务”的方式复出应当是一种例外。第二,双重被惩戒者(既给予党纪政纪处分,又追究问责责任)是否应当复出。不难发现,在一些地区和部门所发生的重大事故、事件和案件中,除暴露出某些领导干部的失责和过错外,往往还掩藏着深层次的腐败,而这些腐败,往往又是领导干部发生失职失责行为的重要诱因或深层次根源。因此,按照“重吸轻”原则,官员一旦给予党纪政纪处分,在处分期间是不应当复出使用的