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地区垄断的中国式治理路径 张冠驰’ 内容提要 我国中央政府在改革开放中向地方政府的分权，赋予了地 方政府在经济社会事务领域广阔的自主权。这既有力地促进了中国三十 余年来的经济增长，也催生了威胁全国统一市场的地区垄断现象。现阶 段，我国主要通过行政内部控制和司法控制治理地区垄断。行政内部控制 由两条语词和逻辑皆不相同的路径组合而成，其间的摩擦与耗散降低了行 政内部控制的总体效果。而随着分权对中国政治结构的影响和中央地方 关系的初步法治化，通过行政诉讼实现的司法控制正在愈发重要。但是， 我国的司法系统并未摆脱对中央政府公共政策的过度支持与回应。这注 定了在司法裁判中，统一市场的话语必然压倒地方自治的话语，对地区垄 断的治理可能转化为对地方自治合理需求的侵害。 关键词 地区垄断 行政内部控制 行政诉讼 中央地方关系 全国统一 引言：大国治理与统一市场 从古至今，大国治理都是一道摆在制度设计者们面前的难题。早在 《论法的精神》中，孟德斯鸠考察各种政体后就曾经断言：“就自然特性而 言，小国适宜建立共和体制，中等大小的国家由君主治理较为妥当，庞大 的帝国则更适合于专制君主统治。”[13这既是对欧洲2000多年历史的 *北京大学法学院2013级法学硕士研究生。 (I][法]孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆1995年版，第126页。 万方数据 2 专题论文 精炼概括，也暗示了大国里中央与地方的紧张关系：随着国家在规模、国 力和财富上的扩张，利益的多元化将使得公共利益难以统一。其最终结 果只有两种，要不是走向诸侯与分裂，要不就是要靠专制君主的力量强 行统一。直到美国建国，大国的共和之路才在联邦制中获得了新生。在 《联邦党人文集》第十篇的结尾，麦迪逊阐述了联邦党人的方案：“我们从 联邦的范围及结构中，可以发现能够医治共和政府常见病的共和主义良 方。”心3时至今日，无论一个国家根据宪法理论属于联邦制还是单一制， 其实际的政治运行都已不可避免地带上了某种联邦主义的因素。依靠 地方分权化，既可以通过功能的分散达到对各个区域的有效治理，又不 至于为维持中央集权而减慢社会进步的步伐，这已成为现代大国治理的 3 某种趋势。[3 中华人民共和国成立后，尤其是改革开放后的历史，也在一定程度上 呼应了上述的论断。虽然我国在宪法文本上是较为典型的单一制，但在政 治实践中并非一直是高度集权的国家。新中国成立后，地方治理的需要曾 迫使中央数次向地方放权。但由于制度安排较为随意且缺乏弹性，每次分 权都不得不以再次集权结束。直到改革开放后，分权化伴随市场化进程再 次启动，“分灶吃饭”的财政权、投融资权、企业管理权、城乡建设权、外汇使 用管理权、减免税权等权力被逐步下放给各级地方政府。[43这次分权彻 底改变了中国的中央与地方的关系，塑造了我们今天所看到的政治格局。 更重要的是，以82宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组 织法》(以下简称《地方组织法》)为代表的法律规范构成了分权的初步制度 [2][美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，商务印书馆 1980年版，第51页。 [3]事实上，如今联邦制和单一制已经较少作为国家结构起源的理论谈论，因为两者在制 度和技术上的边界已经逐渐模糊。实行联邦制的各国都根据自己现实的国情需要，而在国家的 一体性与地方的自主性之间寻求不同的综合与平衡；同样的，传统的单一制国家也逐渐融合了 联邦主义的因素，不断增强地方分权化。参见杨利敏：《关于联邦制分权结构的比较研究》，载 《北大法律评论》第5卷第1辑，法律出版社2003年版，第24—68页。 [4]关于历次分权的历史，详见胡鞍钢：《中国财政体制变动与评价》，载王绍光、胡鞍钢： 《中国国家能力报告》。辽宁人民出版社1993年版，第267—281页；辛向阳：《百年博弈——中国中 央与地方关系100年》，山东人民出版社2000年版，第174～256页。 万方数据 地区垄断的中国式治理路径 3 性安排，帮助形成了所谓的“财政联邦主义”或“中国式联邦主义”。[5]通 过赋予地方政府经济事务的自主空间，触发地方政府间的竞争，分权极大