论自然保护区管理中存在的问题与法制因应.pdfVIP

林业、森林与野生动植物资源保护法制建设 一2004年中国环境资源法学研讨会(年会)(2004．7．22—27·重庆)论文集 论自然保护区管理中存在的问题与法制因应。 田信桥’ 李明华” 摘要：自1994年12月颁布实施《中华人民共和国自然保护区条例》以来，有关自然保护区建设和管理中的许多实际 问题如：管理体制．管理机构．经费问题、监督检查和保护区的建立、申报和审批程序等．获得了一定程度的解决， 起到了较好的作用．但由于各种原因．存在的问题仍然不少．本文仅从管理的角度指出了自然保护区存在的八个方面 问题，并进行了初步的分析．在此基础上．从法制的角度提出了应对之策． 关键词：自然保护区 管理 法制应因 自然保护区是近代人类为保护生态环境和自然资源．面对生态破坏挑战的一大创举，是人类进 步文明的象征。中国是世界自然资源和生物多样性最丰富的国家之一．中国生物多样性保护对世界 生物多样性保护具有十分重要的意义．经过40多年的努力，中国的自然保护区建设取得了显著的成 绩．目前中国70％的陆地生态系统种类、80％的野生动物和6096的高等植物，特别是国家重点保护的 珍稀濒危动植物绝大多数都在自然保护区里得到较好的保护。然而，如何有效地管理这些自然保护 区，则成为摆在我们(当然也是世界各国)面前的一个重要问题。从上个世纪70年代以后，人们 愈来愈认识到对物种和生境的保护要寓于人类的生产和经营活动之中，在可持续发展的原则指导下 将保护与发展结合起来。从而对保护地的理解和管理思路产生了革新性的变化。其中，颇具代表性 的是联合国教科文组织(UNESC0)提出的生物圈保护区概念以及后来制定的塞维利亚纲要。从生物 圈保护区概念我们至少可以得到如下一些重要启示：从更广阔的角度来认识和发挥自然保护区的生 态、社会、经济、科学、文化多方面价值和作用，并不断适应社会经济的发展变化；保护自然不能 把人排斥在外，“孤岛”和“堡垒”式的封闭保护已经完全不合时宜；生物多样性的保护应当与文 化多样性的保护结合起来：全面发挥保护区的功能需要实行伙伴式的合作管理。然而实施生物圈保 护区概念，不可避免地会对保护区的传统管理和政策法律带来一系列冲击和挑战。我国自然保护区 数量在过去的20余年中得到了突飞猛进的发展，这对保护我国生态环境和生物多样性的安全．促 进社会经济向着可持续的方向发展起到了重要作用，而且许多深层的作用至今尚未完全显示出来． 然而，我国自然保护区的进一步发展却面临着诸多亟待研究和解决的问题。 一、自然保护区管护中存在的主要问题 (一)管理体制中的责任错位 根据‘中华人民共和国自然保护区条例》(以下简称‘条例》)规定，我国自然保护区实行分级 管理，根据自然保护区的重要程度分为国家级和地方级。地方级又分为省、市、县级。按照这一概 念，国家级自然保护区应当隶属中央政府管理。但实际上我国的绝大多数国家级自然保护区是由所 在当地政府管理，其中许多由市、县、乡级政府管理。这种分级管理的制度安排本身并没有实质性 的问题，问题主要出在中央政府在把责任委托给地方政府的同时，没有委以相应的权利，主要是没 有给予足够的经费投入。而同样的没有经费投入的责任委托又相继发生在各地方政府的上下级之间。 这就出现了级别与管理责任的错位。多数地方政府不能保证对自然保护区最基本的投入．许多地处 贫困边远地区的自然保护区处境更是困难。 自然保护区缺乏资金支持是目前国际上普遍的现象，但是相比之下我国的保护区面临的困难更 $／kln2．发展中国家平均为157US$／km2。 $／km2(包括运行费和基建费，国家投入和自我创收)，其中46个国家级自然保护区平均得到的经 费是113．IUS$／km2，我们的投入水平远远居后．经费短缺已成为我国自然保护区发展的最大障碍， ‘本文为省社科规划课题“浙江省自然保护区管护中的法律问题研究。的部分阶段性成果 1300 ’田信桥，浙江林学院环境法研究所浙江临安31 1300 。李明华，浙江林学院环境法研究所浙江临安31 796 中固基学d-lr,境夼源癌．孳研究全 ResourcesLaw ofC