公务员身份结构的二元性及其行政裁量权的控制(1).pdfVIP

公务员身份结构的二元性及其行政裁量权的控制 翟新明赵军政① [摘要】公务员身份结构的二元性是行政裁量权滥用的根源。控制行政裁量权本身仅是 减少或控制行政裁量权滥用的条件和机会，提高公务员的法律道德素养和行政业务能力，并建 立和完善引导、控制公务员公民身份所代表的利益追求的机制是制约行政裁量权的重点。 [关键词】行政裁量权；公务员；控制；权力滥用 行政裁量权是行政权的核心【l】(嘲)，是现代法治国家实现政府职能所必需的权力。同时， 行政裁量权又存在着被不当行使甚至被滥用的可能，法治要求必须把其控制在一定的原则和 框架内。为此，学界提出了防止行政裁量权滥用的“立法统制”、“行政统制”、“司法统制”和 “社会统制”[2“n2。1”的综合控权等思想。但是，这些观点大都强调通过控制行政裁量权本身 ——权力配置、运行程序和方法等方面来防止其被滥用。笔者认为，行政裁量权仅是一种静态 的、抽象的权力，其必须为具体的主体掌握并运用才具有意义。因此，防止行政裁量权的滥用， 不能仅着跟于控制行政裁量权本身，还应当制约实际掌握和运用行政裁量权的主体。而且，系 统科学认为，“结构决定功能”，[3】(踯’分析实际掌握和运用行政裁量权的主体结构对行政裁量 权的影响尤为重要。 一、公务员身份结构的二元性是行政裁量权滥用的根源 我国学者一般用“行政自由裁量权”指称“行政裁量权”的概念，其基本含义是指行政主体 及其公务人员根据法律规范所设定的范围、限度乃至标准、原则，按照自己对具体情况和法律 规范的理解，自己判断、自行选择采取公正而适当的行为方式及其内容的一种行政权力。从权 力属性上看，行政裁量权属于执行权，是行政权的重要组成部分。权力与利益的紧密关系使其 具有自我扩张的特性，加之授予行政裁量权的法律规范又过于原则，缺乏具体的标准，这就可 能使行政裁量权的行使违背立法精神和本义，从而为行政裁量权的滥用提供了条件和机会。 行政裁量权只是一种抽象的权力，必须为一定的行政主体掌握并运用于行政管理的过程 中才能产生实际作用，才会实际发生不当行使和滥用的问题。 现代法治国家，行政裁量权日益扩张，广泛存在于行政管理的各个领域和整个过程。从行 政主体的判断过程来看，在事实认定、事实认定的构成要件适用、程序的选择、行为的选择和时 间的选择等各个环节都充满了裁量的成分和自由的因素，[2](P8-9)体现着行政主体的意志和判 断性的认识。行政主体只是一个“抽象物”，是一个由公务员组成的人的集合体。“抽象物”自 身不具有意志，行政主体的意志和认识归根结底都是实际运用行政裁量权做出行政行为的公 务员的意志和认识的体现。法治的基本精神要求公务员的意志和行政主体的意志相一致，都 ①作者简介：翟新明(1972一)，男，汉族，陕西洋县人，陕西理工学院政法系讲师。法学硕士。主要研究方向为宪法 学、行政法学。赵军政(1960一)，男，汉族。陕西乾县人，陕西理工学院政法系教授。主要研究方向为法哲学。 (陕西理工学院政法系，陕西汉中，723001) 145 统一于法律，代表国家，积极、公正地执行法律。但是，公务员不仅是行使行政职权、执行国家 公务的行政主体的代表，同时还是一个个活生生的个体——公民。而作为个体的公民有其认 识的局限性和利益追求。这种身份结构的二元性决定了公务员在对事实的判断和对法律规范 的理解基础上形成一定的意志，做出一定的裁量行为时，一方面可能由于其相关法律知识欠 缺，行政能力不高，产生认识和判断上的偏差，另一方面，其在判断事实和适用法律时不可避免 地总要掺杂进其公民身份所具有的偏爱和成见，从而背离立法本意，造成行政裁量权的不当行 使和滥用。 “经济人”理论认为，所有的个人都是自利的，都是追求利益最大化的。一个人无论从事什 么工作，只要有条件和可能，他都会选择能为自己带来最大化满足的决策或物品。这些满足可 篚是物质的，也可能是精神的。正因为人有追求利益最大化的倾向，而权力总是与利益紧密相 关，总是能给人带来某种利益满足，加之授予行政裁量权的法律规范过于原则，因此，“一切有 权力的人都容易滥用权力叫4】(n钠，而且，公务员的公民身份追求最大化利益的倾向更易导致 行政裁量权的滥用。 在行政裁量过程中，公务员都是追求利益最大化的“经济人”，而且由于其身份结构的二元 性，其利益追求也表现出一定的复杂性。作为行使国家行