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耕地保护政策对耕地非农化的影响评估 吴九兴何丹 (华中农业大学土地管理学院 武汉430070) 摘要耕地过度非农化是快速城市化进程中必然面对的一个问题，而要保障耕地资源在代 际之间的公平分配，必须对当前耕地保护政策进行调整、改革和完善。通过探讨耕地保护政 策的构成、存在的问题及其对耕地非农化的影响，强化土地利用总体规划的法律效力，严格 土地监察与执法，设立土地开发转移权有利于保护好耕地。 关键词耕地保护耕地非农化影响评估 十几年前，LesterBrown在其《谁来养活中国?》一书预言中国将无法养活中国时， 中国政府宣布其仍有能力养活日益增长的庞大人口。中国政府把目标转向农用地转用，特 别是最富有农业生产能力的农业省份的耕地，以生产足够的粮食，保障国家粮食安全，并 视耕地过度非农化为对国家粮食安全的严峻威胁。根据有关资料显示，在1978～2003年 势还在加快，短期内无法逆转…。中国政府出台了一系列的政策措施，希望遏制住农地 非农化过度的现象。本文利用国土资源部门发布的数据及相关学者研究的有关数据来评估 中国耕地保护政策对耕地非农化的影响。 1耕地保护政策 主要包括《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)、《基本农田保 护条例》、土地征用制度等。 1．1土地管理法 《土地管理法》第3l条规定，国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。实行占用 耕地补偿制度，按照“占多少，补多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用 耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照 省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。第33条规定：省、 自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用计划，采取措施确保 本行政区内的耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定时期内组织开垦与 所减少耕地的数量和质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部 门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不 足以补偿所占用耕地的数量，必须报经国务院批准减免本行政区内开垦耕地的数量，进行 ’ 易地开垦。 国家通过建设用地两级审批制度来保护耕地。第45条规定，征收下列土地由国务院 审批：基本农田；基本农田以外的耕地超过35hm2的；其他土地超过70hm2的。国家禁 止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改 善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用 67 经济社会可持续发展：耕地保护与土地资源节约集约利用 地的，要优先开发为农用地。国家鼓励土地复垦，土地整理。在基本农田保护上，省、自 治区、直辖市划定的基本农田应占本行政区耕地的百分之八十以上。 《土地管理法》第4条规定，国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规 划，规定土地用途，将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建 设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，即在对各类土地使用和用途管制的同 时，给耕地特殊保护，包括数量和质量上的保护【2]。 1．2基本农田保护条例 国家实行基本农田保护制度。基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农 产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本农田保护区，是指为对 基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。基 本农田保护实行全面规划、合理利用、用养结合、严格保护的方针。 划入基本农田保护区的耕地主要有：经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政 府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在 实施改造计划以及可以改造的中、低产田；蔬菜生产基地；农业科研、教学试验田。一般 应根据土地利用总体规划，铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地区周边的 耕地，应当优先划入基本农田保护区；需要退耕还林、还牧、还湖的耕地，不应当划人基 本农田保护区。《条例》第14～26条，规定