国际趋势下走向生态系统管理的中国环境法.pdfVIP

第l专题：可持续发展的机制创新与政策导向 中国可持续发展研究会2006学术年会 国际趋势下走向生态系统管理的中国环境法 赵绘宇 (上海交通大学法学院，上海200240) 摘要我国生态状况局部改善但整体持续恶化。本文认为传统环境资源法律在此问题上的管控不力，具体而言就是我国环境法律不 乏对环境各要素的监控但缺少对生态系统整体的关注。国际和国外环境法近些年来的发展证实。环境法律从分割走向系统是立法的 必然趋势。在此基础上。环境保护一个重要理念一生态系统管理思想已经形成。在生态系统管理思想指导下的环境立法，是环境 法立法模式的巨大变革。 关键词生态恶化；现代环境法理念；生态系统管理；立法模式 了《矿产资源法》《森林法》《水法》等自然资源法律外，真正 1对我国生态状况整体恶化的思考 算得上专门的生态保护法律的，只有《野生动物保护法》和 1．1当前我国生态整体状况 《水土保持法》在，生态保护区管理方面，也只有一个《自然 环保总局有关负责人指出，中国生态环境脆弱，生态 保护区条例》。在野生植物保护、湿地保护、大自然纪念物 环境脆弱区占国土面积的60％以上；生态环境压力大，中 保护、生物多样性保护、温泉保护、农业环境保护等方面， 国人均资源占有量不到世界平均水平的一半，但单位GDP不仅没有相应的法律，而且连行政法规也没有，这就使得 能耗、物耗大大高于世界平均水平…I。 对这些生态环境要素的保护在很大程度上处于无法可依 1．2传统环境资源法应对生态问题之疲弱 的状态。 中国环境法经过20多年的发展，形成了环境污染控 I．2．3生态保护管理的原则不明确 制和自然资源保护与利用两大体系，对生态环境的保护基 生态保护与污染防治比较起来，二者虽有一些共同 本上是按资源要素分别进行管理的。总体上看，我国生态 点，但也各有许多特殊性。因此，在管理上，也应当有特殊 系统保护方面的立法存在着严重不足，不适应生态系统保 的指导原则。如开发者保护、利用者补偿、破坏者恢复原 护的需要，具体表现在以下几个方面： 则，生态效益与经济和社会效益相统一原则等。但是，在 1．2．1．立法思想对保护生态的忽视 我国现行的生态保护立法中，不仅这些原则未能得到充分 我国的环境资源法律体系总体上是以防治环境污染 体现，而且连与污染防治立法所共有的一些原则，如预防 和规制自然资源开发活动为核心的传统型环境资源法律 原则、付费原则、公众参与原则等也未能加以明确。 体系。虽然我国《环境保护法》可广义地理解为包含保护 1．2．4缺乏生态系统保护方面的具体管理制度和措施 生态环境的含义，但因其失之为原则性规定，缺乏可操作 现有环境资源法律的管理制度和措施多偏重于污染 性。在自然资源立法中，只有《森林法》、《草原法》、《野生 防治和资源开发利用，缺乏关于生态功能保护的具体制度 动物保护法》、《水土保护法》明确提出了“保护和改善生态 与措施。生态系统保护需要的诸如生态补偿制度、生态预 环境”、“维护生态平衡”的立法目的。而《水法》、《矿产资 警评估制度、生态功能分区制度、生态恢复制度等具体法 源法》、土地管理法》、《渔业法》等则偏重于经济利益，对 律制度，否则生态保护难以作实。 “保护环境”、“维护生态平衡”等只字未提。可见就立法指 1．2．5现行行政体制对生态系统保护的无力 导思想而言，现行环境资源法律大都忽略了生态功能保护 生态系统保护，主要是对生态系统的结构与功能的保 问