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突发性污染事故强制应急措施制度研究 郭 欣 （南阳师范学院法学系，河南 南阳 473061） 摘要：近年来我国的突发性污染事故应急管理实践中暴露出一系列问题，如何规范突发性污染事故的强制 应急措施使社会更有效的应对，是我们面临的重要问题。从界定突发性污染事故强制应急措施的范围、特 点入手，指出突发性污染事故强制应急措施就是国家的公共应急管理和法律授予的紧急行政权的结合。这 就意味着超出正常行政程序的行为可能会对公民的权利造成威胁。通过对我国现行突发性污染事故强制应 急措施相关法律法规进行分析，可以得出，纵向的级别立法和横向的部门立法将突发性污染事故强制应急 措施制度分割得基本不具有系统性；内容上注重行政紧急权的获得和行使，忽视相应的对紧急权力的限制 和对公民基本权利的保护；同时具体制度上的缺陷和机构设置的不合理也是强制应急措施效果不彰的重要 原因。最后考察国外相关法律制度，对我国突发性污染事故强制应急措施提出完善的建议。 关键词：污染事故 应急措施 强制 紧急权 2005 年11 月发生的松花江特大污染事故反应出我国紧急应对突发性环境事件特别是突发性污染事故的种 种缺陷。与应急管理机制的不足相对应的是“我国环境污染积重难返，突发性污染事故进入高发期，呈一 触即发的危险态势。” 因此，突发性污染事故强制应急措施的研究势在必行。 一、突发性污染事故与突发性污染事故强制应急措施 （一）突发性污染事故的界定 突发性污染事故，是指由于自然或人为因素引起的环境质量下降，造成或可能造成较大范围的生态环境状 况、人类生命健康、社会财产严重损害，对全国或某一区域的社会的正常秩序带来威胁的突发性事件。由 于突发性污染事故中绝大多数是由于人类违反环境保护法律法规的生产、生活活动引起的，因此，本文中 的突发性污染事故主要是指人为因素引起的突发性污染事故。 突发性污染事故具有突发性、紧迫性、公共性、危害性等特点。通常，突发性污染事故的发生是不可预料、 无法逆转的。人们很难确切知道它的发生时间、地点、破坏程度、可能的后果。一旦发生，就直接威胁到 公众利益，任何延误都可能造成难以弥补的损失，因此也就很难以常规的法律制度和行政手段去解决，必 须要求行政机关迅速采取紧急措施进行应对。 （二）突发性污染事故强制应急措施制度 突发性污染事故这类具有非预期性、公共性、严重性的公共危机一旦爆发，就必须要有相应的危机应急管 理。为应对突发性污染事故，切实保障公民、法人的和其他组织的合法权益，保证国家机关依法行使行政 紧急权来消除、控制事故所造成的社会危害和影响，恢复正常社会秩序而采取的各种规范性的应急措施， 统称突发性污染事故强制应急措施。 突发性污染事故强制应急措施，具体有以下特点： 首先，突发性污染事故强制应急措施是政府行使行政紧急权的公共危机管理。基于突发性污染事故的“公 共性”，政府在应急管理中必须发挥主导性作用。由法律上被假定为公共利益的代表的政府来全力应对突 发性公共事件，这自古以来就被当作政府责无旁贷，不可推辞的天职。 简单地说，突发性污染事故强制应 急措施就是国家为了应对突发性污染事故进行的公共应急管理。 其次，突发性污染事故的应急管理采取的手段是强制应急措施。这里所说的“强制应急措施”包含两层意 思：一方面，是指突发性污染事故应急措施本身的强制性。它是需要强制采取的，其相关的规范、预案、 具有命令性，是行政法上的强制性规范，政府的应急管理是通过制定和实施相应的强制性应急法律来进行 的。另一方面，“强制应急措施”的涵义是指，突发性污染事故强制应急管理包含的各种具体措施中，含 有大量的针对相对人的人身、财产的强制性规范。行政强制措施，是政府行使行政紧急权处理突发性污染 事故最常用的措施之一，包括对人身的强制措施和对财产的强制措施。 第三，突发性污染事故强制应急措施是政府发挥其公共管理职能，行使行政紧急权，进行危机管理的活动， 同时又是政府依照宪法和法律的授权、实施法律的活动，这二者是统一起来的。 由政府来行使紧急权，进行应急管理，相对于其他主体而言，具有优越性。政府具有应急管理的比较优势， 这是由行政管理本身所具有的特殊性质所决定的，原因如下：（1）行政管理较立法与司法活动而言，具有 主动性、积极性、广泛性与自由裁量性，因此更适合及时发现并迅速采取应急措施，以便有效防治突发性 污染事故。（2）行政应急管理相对于个人以及其他社会组织而言，在组织整合、资源整合和行动整合上是 其他组织或个人无法比拟的。（3）行政管理的层级负责制的组织机制、发达的信息传输系统在紧急应对突 发事件时具有广泛的优势 另一方面，由于行政紧急权行使过程中会对公民合法的一些权利和自由进