土壤污染防治与地下水污染防治的协调(1).pdfVIP

环 境 法 治 与 建 设 和 谐 社 会 ——2007年全国环境资源法学研讨会（2007.8.12~ 15·兰州）论文集 土壤污染防治与地下水污染防治的协调 曹可亮 （武汉大学环境法研究所，武汉 430072 ） 摘要：当前，我国正在进行《中华人民共和国土壤污染防治法》立法研究，鉴于土壤污染和地下水污染 之间存在密切的关系，如何有效协调土壤污染防治与地下水污染防治是土壤污染防治立法研究不可回避 的问题。本文从土壤污染防治监督管理体制、重要法律制度和法律责任三个方面入手，就如何协调土壤 污染防治与地下水污染防治进行分析与探讨。 关键词：土壤污染防治 地下水污染防治 协调 当今世界，土壤污染防治的立法模式可分为三大类，一是，将土壤污染防治零星分散地规定在 保护其他环境因子或规范其他污染防治活动的法律法规中，中国就是其典型代表；二是，将土壤作 为一种独立的环境因子加以保护，制定单行性土壤污染防治专门法律法规，这是当前绝大多数欧美 发达国家的通行模式；三是，对土壤和地下水这两大紧密联系的环境因子进行一体化保护，制定专 门的土壤和地下水污染防治法律法规，我国的台湾地区就是如此。1第一种立法模式显然与我国土 壤污染的严峻形势不相适应，这也是我国将土壤污染防治立法纳入全国人大立法规划并进行相关立 法研究的重要原因。第二种立法模式符合我国污染防治立法传统（各单行性污染防治法律都是就某 一环境因子的保护作出规定的，例如《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污 染防治法》等）和世界上的通例，并且能突出土壤污染防治的重要性。第三种立法模式是最合理有 效的，因为土壤与地下水有着不可分割的联系，土壤污染最终会影响到与之相关的地下水。但是， 我国的立法机关和专家学者更倾向于采用第二种立法模式，即制定《中华人民共和国土壤污染防治 法》而不是《中华人民共和国土壤和地下水污染防治法》。为此，在进行《中华人民共和国土壤污 染防治法》立法研究的过程中，有必要就如何协调土壤污染防治与地下水污染防治之间的关系进行 研究，在拟制定的《中华人民共和国土壤污染防治法》中应就下列问题作出合理的规定。 一、监督管理体制问题 监督管理体制规定不合理，各法律法规对监督管理体制之规定不协调，各相关监督管理机构之 间职责分工不明，是我国绝大多数法律法规得不到有效执行的重要原因。为了避免走以前的老路， 《中华人民共和国土壤污染防治法》应对监督管理体制作出合理的规定，特别是应通过管理体制的 合理设计，以协调好土壤污染防治与地下水污染防治之间的关系。其中包括明确规定统管理部门及 其职权以及分管部门及其职权划分两个方面。 （一）统管部门及其职权的设定 许多专家学者就土壤污染防治监督管理体制的设计提出了自己的构想，其中主要是就中央和地 方统一监督管理机关的确定提出了构想。鉴于我国现行的环境监督管理体制的现状，普遍认为环境 保护行政管理部门（国家环保总局）应为土壤污染防治中央统管部门，统一负责全国的土壤污染防 治工作。至于地方土壤污染防治统一监督管理机关，专家学者有不同的观点。有些认为地方各级环 境保护行政主管机关应为地方土壤污染防治统一监督管理机关；有些认为应借鉴日本的经验，地方 各级人民政府应直接统一负责其辖区范围内的土壤污染防治工作，其直接向上级人民政府的环境保 护行政主管部门负责。本人认为，为了与各单行污染防治专门法律相一致，特别是与地下水污染防 治法律法规相一致，环境保护行政管理机关应为土壤污染防治中央和地方统一监督管理机关；但是， 为了有效领导协调各分管机关部门的土壤污染防治工作，应借鉴国外有益经验合理设定统管机关的 职权。 （二）分管部门及其职权划分 当前我国在土壤污染防治方面存在多头管理的问题，农业部门、国土资源部门、水利部门等“都 管一点，又都不太管” 。这种状况，会出现多家管理主体互相推诿、扯皮或者争相管理的现象。其 实，统管部门的确定不是问题的关键，最重要的是如何协调分管部门之间的关系，如何通过立法明 确它们的职权范围，其中国土资源部门和水利部门之间的职权划分有为重要。根据 1998 年 3 月 10 1 国家环保总局武汉大学环境法研究所：《〈中华人民共和国土壤污染防治法〉起草研究成果汇编（一）》（2007 ）。 中 国 法 学 会 环 境 资 源 法