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关于限制商品过度包装地方立法思索近年来，商品过度包装问题日益成为社会关注的热点，媒体对此屡有披露和抨击。每年全国“两会”，代表、委员就限制商品过度包装都提出过不少书面意见和建议。仅国家质量监督检验检疫总局去年就接到来自“两会”的书面意见或提案十多件。 商品过度包装现象存在一定的普遍性，涉及茶叶、烟酒、保健品、化妆品、文化用品及服装等诸多商品类别，其包装材料大部分为纸箱袋、玻璃瓶、塑料制品及金属盒罐。而在部分商品领域，包装用材日趋高档，贵重木材、金属、丝绸、皮革不乏其例，甚至出现了纯银、纯金及水晶制品。与包装回收率不足20%的分析数据相比，资源浪费不言而喻。 商品过度包装加剧着城市垃圾和废弃物处理的矛盾。据统计，我国每年产生废弃包装物约4000万吨，在固体废弃物中占相当大的比重。《人民日报》去年6月的一篇报道曾披露，我国城市生活垃圾中有三分之一属包装垃圾，占全部固体废弃物的一半。这些包装垃圾中，一半以上存在着过度包装问题。在我国垃圾和废弃物处理基本依靠填埋的情况下，过度包装无疑对宝贵的城市土地资源造成了巨大压力。 商品过度包装对环境的损害和影响不容低估。有关研究机构曾以衬衫包装为例进行测算，目前我国年生产衬衫约12亿件，其中约8亿件为盒装。8亿只包装盒需用纸24万吨，其原料的消耗相当于砍伐168万棵胸径10厘米的大树，且其生产过程还有大量的碳排放产生。 过度包装的商品对消费者的利益也造成了损害。在部分商品的成本构成中，包装成本超过价格的三分之一甚至接近一半，个别商品包装的成本超过商品自身的价值，出现了“椟”贵于“珠”的现象。消费者只能被动接受和承担不必要的高额支出。同时，商品的过度包装也滋长了奢糜铺张的不良风气。 对上海来说，在商品过度包装所带来的危害中，更具紧迫性的是垃圾及废弃物的处理。上海是个人口高度密集、土地资源十分紧缺的特大型城市，每天产出的生活垃圾及废弃物近两万吨，其主要依靠填埋方式处理。目前，一方面现有的垃圾填埋场已日趋饱和，垃圾填埋场所的选址成为困扰政府有关部门的难题；另一方面，现有垃圾填埋场周边居民对垃圾的气味和污染已不堪忍受。垃圾的出路令市、区两级领导心头纠结，甚至寝食难安。垃圾及废弃物的源头减量已成为上海城市运行和管理的必然选择，限制商品过度包装自然成为其题中应有之义。 今年1月的人代会，代表联名提出议案，要求对限制商品过度包装进行立法。而此前，市人大常委会已组成工作班子，启动了限制商品过度包装的立法调研。今年2月，限制商品过度包装被市人大常委会列为正式立法项目。上海限制商品过度包装的立法已到了呼之欲出的状态。 但是，作为地方对限制商品过度包装进行立法并不容易。商品包装作为渗透于日常生活的普遍现象，在包装的“适度”与“过度”的界定，包装的“需求”与“浪费”的鉴别，在立法资源的运用、立法效果的预期及评估等方面，都存在诸多需要研究和解决的问题。具体分析，至少要克服三个难题：1、作为法律法规的约束性功能，即法律责任和权利义务的设定，对地方立法的授权有限。如果缺乏上位法的依据，地方立法很难设立约束性或强制性的条款及罚则。而现有法律法规或规章在限制商品过度包装方面，除了对食品、化妆品有强制性的规定标准外，尚无明确的约束性条款，且上述强制性标准也缺乏对应的罚则。2、商品包装主要产生于生产环节，而上海是个开放性的大市场，流通环节中约90%甚至更高比重的商品源自于国内外，本地生产的商品仅约10%。如果从源头即生产环节加以约束，显然不切实际。3、商品包装领域涉及的范围很广，跨越多个管理部门。实践证明，“多头并举”、“九龙治水”式的管理，其效果往往并不理想。商品包装存在的矛盾和问题，原因错综复杂，如果不能建立有效的管理体制和运行机制，即便立法通过并付诸实施，后续管理也很难奏效。 发达国家和地区的实践表明，上海发展中遇到的问题带有一定的规律性和普遍性。对商品过度包装，欧洲、美国、日本、韩国等均有立法加以规范和限制。处在创新驱动、转型发展关键时期的上海，面对发展中的瓶颈和障碍，已不能等待。敢于率先突破，勇于探索实践，才能推动上海实现科学发展。对限制商品过度包装而言，虽然地方立法的空间有限，但只要着眼长远，结合实际，运用现有的法律资源并发挥好引导作用，同样能够产生积极效果。当前可以从以下方面研究和突破： 一、通过对包装物减量作出规定，拓展地方立法的空间。由于限制商品过度包装的上位法依据相对缺乏，地方立法在法律责任和制约措施的设定上空间有限。而通过对包装物减量作出规定，既可以设置部分合适的约束性条款，如对国家已有强制性标准的，从落实国家强制性标准出发，在地方立法权限内设定必要的法律责任和制约措施；又可以为引导性和激励性的措施及相应条款的设置提供空间。而且，从商品包装物减量入手立法，更容易形成社会共识。