引入中期基础预算管理准备审查执行与评估阶段的改革.docVIP

　　引入中期基础预算管理准备审查执行与评估阶段的改革 我国可以在“先试点后推广”的基础上，在中央和各级地方政府中普遍引入中期基础预算，并作为政府预算改革的组成部分和突破口。与以往改革重点集中于预算执行阶段不同，中期基础预算要求把改革着力点首先放到预算准备阶段，然后再依次扩展到预算审查、执行和评估阶段。这一次序意味着率先推动核心部门层面的改革，之后再扩展到支出机构。 一、预算准备阶段的改革 中期基础预算的改革高度依赖于强化预算准备过程的基础工作，因此应置于改革议程最优先的位置。这些基础工作主要包括以下十个方面。 (一)改进预算文件 引入中期基础预算要求在当前的基础上至少增加下述文件：预算的宏观经济展望、财政政策报告和一份正式的中期支出框架。这些主要由财政部牵头、政府高层内部运作完成的预算文件应提交立法机关审查(但不需要投票表决)，之后应与其他预算文件一起公布于众。在地方政府层面，由于政策重点并非宏观经济调控，作为预算文件的公共政策筹划，可将重心转向更为具体的公共政策目标。 财政部必须在预算申请者编制预算前，颁布一份详细、清晰和实用的预算指南，为各部门的预算编制工作提供强有力的指导。由核心部门(政府、立法机关和财政部门)共同运作制定的预算指南，用以说明年度预算的编制原则、指导思想、技术要求和政策重点。 应当强调的是：财政政策报告不仅仅是政府的预算文件，各支出部门也需要准备和提交部门(例如，教育、卫生、环境政策)财政战略报告。部门财政战略报告应与政府整体的财政政策报告相衔接。政府整体与各支出部门在其预算申报材料中，应清楚地阐明具体的政策目标及其与国家战略重点的内在联系。 概括地讲，支出部门在预算申请时提交审查的预算文件至少应该包括以下内容：(1)支出申请；(2)一份简要的、阐明部门政策及其预期成果的政策报告书；(3)现实的和相关的绩效指标，包括前期的绩效结果和预期的未来绩效；(4)一份说明如何实现政策目标的报告书；(5)实现资源节约和促进效率的建议；(6)为有效地落实这些建议而采取的措施。 (二)改进预算分类与申报 中期基础预算要求对我国现行的预算分类和预算申报进行改革，使其能够满足相关分类的要求，特别是经济分类和功能分类的要求，并与国际通行的分类标准一致。其中，经济分类应较为详细，最好能够与我国当前广泛采用的“目级”预算科目相衔接。这样的细目分类能够为分析宏观经济因素(比如通货膨胀)或政策因素(例如提高公务员工资标准)对当前支出造成的影响提供极大便利。 (三)建立正式和量化的预算约束 中期基础预算要求从预算限额与财政约束基准两方面建立严格的硬预算约束机制。 1.预算限额。由中期支出框架建立的预算限额是在中期宏观经济与政策筹划基础上制定的，包括总量限额和部门限额。总量限额是一级政府的预算限额，根据宏观经济走势、经济政策、预测的收入水平和意欲的预算赤字确定，并在一个具有约束力的中期预算框架中反映。总量预算限额确定后，需要分解为部门支出限额，这是为各个政府部门或部长而设立的。 2.财政约束基准。针对支出、赤字和政府债务建立正式的和量化的财政约束基准有三种基本形式：(1)比率基准，包括赤字、收入、支出、公共债务或政府借款相对于GDP的百分比；(2)收入或支出的变动(升降)比率；(3)目标变量(赤字或支出)的绝对水平。 (四)加强与改进预测工作 预算编制部门应采用可靠和成熟的经济计量模型帮助进行中期经济预测和财政预测。中期财政预测包括五个核心概念：收入、基线支出、可持续支出、线上支出和预测假设。中期支出框架通常都需要随环境和政策因素变化进行适当调整。财政部应考虑宏观经济参数的预期变动、预算执行和支出审查，经常修订以前年度准备的中期支出估计的年度成本数据，必要时应向支出部门咨询以获取必要的信息。 预测应尽可能准确，但实际上却很难做到，特别是时间跨度较长的预测。一个较好的应对办法是建立某种调节机制——例如预算稳定基金，用以吸收预测偏差(或支出削减)导致的预算“超收”或预算“少支”，或者在发生预测偏差导致预算短收或多支时释放相应的资源。 (五)避免不良预算策略 引入中期基础预算的变革，要求尽可能避免采用以下长期流行的不良预算策略： 1.基数法。基数法回避了对现行政策和执行新政策的财政效应进行评估。中期基础预算采用的基线法吸收了零基预算的主要优势，同时又规避了工作量过大和过于复杂的弱点。我国应以引入中期基础预算变革为契机引入这一方法，改进预测和预算工作的质量。 2.软预算程序。软预算程序的特征是：正式预算程序在预算限额尚未颁布的情况下，容许预算申请者提出上不封顶的申请，接下来再由核心部门(主