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财贸研究 2007 . 2 论我国财政转型与国有资本经营预算制度的建立 刘剑文 郭维真 （北京大学 法学院，北京 10087 1 ） 摘 要：财政是以公共权力进行的资源配置，财政的公共性体现了财政目的的公共性，财政产 品的公共性，以及制度层面的公共性。作为公共财政目标的组成，复式预算的建立将有力地推动我 国财政职能的完善和中国式公共财政转型的进程。作为复式预算组成部分的国有资本经营预算不 仅体现了我国预算制度的改革与完善，而且国有资本经营预算制度的建立对推动我国财政转型的 重要性也不言而喻。但如何建立，特别是在财政转型的路径选择方面，国有资本经营预算的职能如 何与公共财政预算进行合理的界分，无论在理论或是实践方面都具有重要的意义。本文将结合国 有资本经营预算制度的建立探讨我国财政转型的理论和实践问题，并试图探索出一条符合我国历 史和现实的路径。 关键词：法治；财政转型；公共财政；国有资本经营预算 20 世纪90 年代初建立社会主义市场经济体制改革目标提出后，公共财政改革成为理论界与实务 界日益关注的议题。随着研究的深入，发展市场经济需要相应的公共财政制度相配套成为共识，但对于 公共财政的具体内容和实现途径的理解却未能统一。我国现阶段的财政是否具有公共财政的属性？转 轨时期公共财政的目标模式应如何建构？历史制度与缺陷又决定了财政转型的何种进程？这些方面我 们都还未有明确的答案，而这种现实的困惑更加凸显出加强基础性研究的紧迫性。 本文无意对上述问题进行全面的解答或得出确定的改革方案，而是希望能够在分析、解决上述问题 的方法论上有所贡献。本文的研究结构如下：第一部分以公共财政、财政职能和财政规模的内在关系为 线索，研究并分析了我国财政收支的发展与现状，以及反映出的公共财政公共性不足的缺陷。第二部分 则选取我国财政的特色之一，也是我国财政公共性不足的主要表现———国有资本经营与公共财政并存， 集中分析了国有资本经营的公共性与盈利性，这种复杂性决定了我国公共财政的特殊性，同时也构成了 我国财政转型的瓶颈。第三部分试图通过对前两部分提出的问题进行原因分析，并对国有资本经营预 算与财政转型进行制度构建，回应前文。 一、公共财政下的财政职能 财政，作为一国的基础制度，在国家经济生活中最直接的表现是政府收支规模。政府的收支范围反 映了国家对经济生活的介入程度。而公共财政作为纠正市场失灵的财政干预，在某种意义上又强化了 财政职能的公共性。由于市场是通过体制转换而建立，转轨经济的公共财政的构建将更多地依赖政府 管理经济职能的转变与推动，许多过渡性特征如财政职能界定不明，导致财政在支持经济发展方式上， 在收支结构和范围方面仍不尽合理，对经济社会发展构成体制性的约束。 （一）公共财政、财政职能与财政规模 收稿日期：2007 02 26 作者简介：刘剑文（1959 ），男，湖北武汉人，北京大学财经法研究中心主任，北京大学法学院教授、博士生导师，主要研究方向为财税法。 1981 ），女，福建惠安人，北京大学法学院博士生，主要研究方向为财税法。 郭维真（ — 6 1 — 在西方财政理论的历史演进中，公共财政包括了法治、有限政府以及对个体的平等关怀与尊重等宪 政内容，也包含了公共物品、公共选择等经济学理论的扩展和延伸。我国在相当长的历史时期内对财政 的基本界定还停留在“国家分配论”上，直至1998 年全国财政工作会议正式提出构建公共财政的基本 ① 之后党的十五届五中全会通过“十五”计划建议，明确把“逐步建立适应社会主义市场经济要求 框架。 的公共财政框架”列为“进一步深化改革”的重要内容；十六届三中全会《决定》进一步提出了健全公共 财政体制的改革目标，公共财政成为我国财政转型的目标定位。 因此，厘清公共财政理论是我国财政体制改革和财政转型的起点。但何谓公共性？或者说公共性 是否在理论上有一个确定的可量化的标准，并且这种标准在实践中是否具有可操作性和可检验性？由 于公共性本身即具有价值判断的属性，因此对于公共性和公共财政只能从范围上进行界定。如有的学 者认为，财政的公共性决定其应以满足社会公共需要作为基本目标