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财贸研究 2006 . 3 谈我国中央与地方政府间税权配置的进一步改进 辛 波 于淑俐 （山东工商学院，山东烟台264005 ） 摘 要：本文从介绍政府间税权配置的基本原则及中央与地方政府间税权配置的基本模式出 发，认为目前我国中央与地方政府间在税权配置上仍存在着许多问题。为了更好地实现政府间 “事权与财权”的相对统一，有必要对我国中央与地方政府间的税权配置做进一步的改进。 关键词：中央与地方政府；税权；配置 从严格意义上来讲，中国财政体制的演化历史其实质就是财政分权的变革过程，虽然这一过程有中 国自己的特色。如果我们将中国与国际上公认的财政分权规程相比较，就可以看出，我国目前所实施的 财政分权，实际上只是政府间财政收入分享机制对过去政府间财政收入分割谈判机制的替代，与建立一 个现代的、基于事权分工的、规范的政府间财政能力配置体制相去甚远。 从逻辑上来讲，我国首先应根据财政分权的指导思想，来解决好各级政府间事权的划分问题。长期 以来，由于缺乏合理、科学的政府间事权划分的基本标准，我国各级政府间事权的界定基本上处于一种 相互交叉、模糊不清的状态中，更没有形成法制化的事权划分格局，从而导致了我国各级政府提供公共 产品与服务效率的低下。随着我国政治体制改革的进行，对政府间事权的划分必须清楚、明了，并要逐 渐纳入法制化的轨道。只有在这样的前提下，我们才能根据各级政府间“事权与财权相对称”的原则， 把税权有效而合理地配置到各个层级的政府中，以便为各级政府履行其所承担的事权提供相应的财力。 一、税权及政府间税权配置的基本原则 税权，又称课税权，是中央与地方政府获得财政收入的重要权力，包括税收立法权、征收管理权和收 入归属权三个部分（Jolm ，1995 ）。其中，税收立法权是最为关键的税权，直接决定了一级政府是否具有 设置新税种、决定税基和调整税率的权力。一般来说，税权内涵中所包含的立法权、征收管理权和收入 管理权，具有可分的特征。即：一种税的课税权划归某一级政府，并不一定要求其立法权、征收管理权和 收入管理权同时也一并为该层级政府所控制，更多情况下是由多层级政府分别控制。税权之所以可分， 其根本原因就在于各个层级的政府所具有的不同优势。一般来说，地方政府，特别是基层地方政府往往 对纳税人的情况比较熟悉，掌握着大量的关于纳税人的详细信息，所以，如果把税权中的税收管理权赋 予最接近纳税人的地方基层政府，就可能会使得税收的管理效率更高，管理成本更低。而在税收立法权 上，高层级政府往往能够从更宏观的角度，对关系经济全局的税收制度，做出更有利于提高整体经济效 率的决定。 那么，税权在各层级政府之间到底该如何进行配置呢？对于这一问题，西方的财政学家们提出了一 系列的基本原则。这些原则一般是从两方面来进行考虑的：一是要考虑税种的基本属性。例如，如有的 收稿日期：2006 03 12 作者简介：辛 波（1965 ），男，山东海阳人，经济学博士，山东工商学院经济学院教授，主要研究方向为财政经济学。 1966 ），女，山东威海人，山东工商学院工商管理学院讲师，主要研究方向为管理理论与实践。 于淑俐（ — 58 — 税负容易转嫁，有的会对宏观经济形势造成重大的影响，有的则有助于实现社会收入的再分配等。二是 要考虑中央政府与地方政府所拥有的地位优势（马斯格雷夫， 1987 ）。在有关税种划分的问题上，财政 E. R. A. SeIigman ）所提出的“效率、适应、恰当”三原则，或迪尤（John F. 学界推崇美国学者塞里格曼（ Due ）所提出的“效率、经济利益”两原则。 所谓“效率原则”，就是以征税效率的高低为衡量标准。例如，所得税是针对收入所得的课税，而纳 税人收入所得的地点是可以变动的，所以，该税种对于地方政府来说就存在着税基的不稳定与调查成本 太高的问题，而该税种如果归于中央，效率就可能高一些。所谓的“适应原则”，就是以税基的宽窄为衡 量标准，税基较宽的就归中央，税基较窄的就归地方。所谓“恰当原则”，就是以税收负担公平为衡量标 准，符合公平标准的税种就归中央，不太符合公平标准的