功能性联邦主义的中国型态及其代价.pdfVIP

◆论 文 功能性联邦主义的中国型态及其代价 孔卫拿 张 光 【摘要】功能性联邦主义认为，在一个多级财政体制下，应该注意发挥各级 政府在其独特擅长领域的比较优势，经济发展性事务和相应的财政支出应该主 要交由地方政府 负责，再分配事务及其财政支出则主要应 由中央政府来承担。 中国 自分税制改革 以来 中央与地方 的财政支 出职能配置与分工 ，并不符合功能 性联邦主义的标准，而是一种 “准功能性联邦主义”，即中央在放权让地方承担 经济发展主要职责的同时，也将再分配支出责任一起转嫁到地方并主要 以财政 转移支付来进行填补和带动 。这一制度策略不仅有损社保制度公平与效率，而 且在宏观上造成了我 国向公共财政转型的艰难 ，具有不可持续性。应在进一步 规范政府间事权、巩 固地方发展积极性的基础上，提升社会保 障的统筹层次， 逐步提 高中央政府的再分配职责，为社会主义市场经济的持续发展奠定稳定和 规 范的功能性体制基础。 【关键词】联邦主义 功能理论 发展 再分配 【中图分类号】F812．2 【文献标识码】A 【文章编号】1674—2586 (2013)05—0076—0033 一 、 问题的提 出 目前 ，世界上绝大多数国家的财政体系都是 由中央财政 (或联邦财政)与 孔卫拿，厦门大学公共事务学院，博士研 究生；张光，中山大学中国公共管理研 究中 心研究员／厦 门大学公共事务学院，教授 ／南京大学中关文化研 究中心高级访问学者。感谢 匿 名评审人的意见。 基金项 目：2013年度教育部人文社会科学重点研究基地重大项 目 《住房权：中国的一项 新社会议程 的构建》 (13JJD630013)。 搿 ll蕊 氍 ¨¨辨 ：舞嚣 婚哟 | 功能性联邦主义 的中国型态及其代价◆ 地方财政 (或联邦成员财政及地方财政)等多级财政构成 的一个既相互独立、 又相互依存的统一整体 ，只要存在着多级财政 ，就必然会产生 “如何确定不同 层级政府的财政职能的问题” (Oates，1972：31)。中央与地方政府财政职能的 科学界分 以及相应的财政手段的组合配备 ，是关系到政府部 门能否最优化行使 其职权的基础。无论基于公平还是效率的视角 ，经济学 、政治学界对此均早 已 提出了一种重要的分配方式，它可以被概括为功能性联邦主义 ，其核心要义是 在一个多级财政体系内，应注重发挥中央与地方政府在各 自独特擅长的公共服 务领域的比较优势并提供相应的财政支出，中央政府主要承担稳定经济、实现 最公平 的收人分配，以及提供某些严重影响到全社会所有成员福利的公共产品。 作为对这些职能的补充 ，地方政府负责提供那些主要与其辖区居民利益相关的 公共产 品和服务 (Musgrave，1983；Oates，1972：13—14)。这一经典划分几乎 已经成为一种定论 ，并深刻地镌刻在当今世界上一些成熟市场经济国家的多级 财政体制中，这种功能性联邦主义理论和实践，也有力地保证 了这些国家市场 经济体制的良性运转 。 我 国是一个拥有五个财政层级的单一制政体 ，财政体制虽历经多轮的改革 与发展 ，但政府事权 、财权划分方面始终存在着 “上下不清” “割不断 、理还 乱 ”的局面 (宏 观经济研 究 院课题 组，2005；安 秀梅 ，2007：50；侯 一麟 ， 2009)。我们认为 ，在这些 “上下不清”的诸 多矛盾和问题 中，最突 出的莫过 于政府再分配功能的地方化问题 ，中央在放手让地方承担经济发展职责的同时， 也将收入再分配性 的社会保障职责甩手给地方 ，这造成 了政府再分配职能的过 度分权化和碎片化，严重制约了我 国社会保障事业 的发展 。党的十八大报告对 此指出，要 “加快改革财税体制，健全 中央与地方财力与事权相匹配的体制， 完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系。”他 山之石可 以攻玉 ，借鉴成熟市场经济国家的功能性联邦主义理论和制度实践 中的有益成 分，对于我们下一步的政府间财政责任划分改革和体制建设无疑具有重要意义。 但在这之前必须要搞清楚的是，我 国的中央与地方财政职能划分具有功能性联 邦主义体制的特征吗?功能性联邦主义在我 国呈现出什么样 的独特