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论大学章程制定对完善高校内部治理结构影响 　　摘要：自治是大学的固有传统，章程是大学自治的“完章”。大学在制定章程时，必须对大学的独特使命、大学内部治理体制、师生员工的主体地位、大学的对外开放办学、大学的自我监督机制及外部管理体制等内容做出科学的认知和把握。当前我国大学以制定章程为契机，全面启动内部治理结构改革，并把教授治学摆在突出的位置，有利于新时期大学的转型与发展。但大学办学自主权的真正落实以及现代大学制度的确立，需要一个长期的过程。 关键词：大学章程；内部治理：现代大学制度 中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1672-4038（2013）09-0008-04 现代大学制度是大学在政府的宏观调控下，为适应社会发展要求，反映大学与社会、政府的关系和大学内部治理模式而形成的制度规范和行为准则。其中，大学章程作为大学实施内部治理的宪章，不仅是大学办学的权威性、基础性的总纲，也是大学的“基本法”。 一、大学章程是大学完善内部治理的基本载体 中国特色现代大学制度的基本特征是“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、依法治校”，包括内外两个层面：一是国家层面的关于大学的制度设计，主要涉及大学与政府的关系、大学与社会的关系、大学与教育系统的关系等方面；二是大学内部的制度安排，主要表现为对行政权力与学术权力的界定与调整、教职员工民主管理权利的明晰以及大学对外部关系的自我调适等。 长期以来，在大学的外部管理体制上，政府集投资者、办学者与管理者于一身，对大学统得过多、管得过死，使得大学缺乏应有的办学自主权；在内部管理体制上，大学沿袭了政府组织机构构成与管理模式，主要依靠行政权力治理学校，挤压了大学的学术权力，影响了大学的独立品格。随着政治体制、经济体制的不断变革，我国高等教育领域正在发生深刻的变化――学校由只面向政府并听命于政府的状况，逐步向政府、市场与学校三方密切合作转变；由长期形成的“管办合一”状况，逐步向管理者、办学者分离转变；大学作为法人的地位也随法治进程的推进逐步确立，除了独立承担民事责任外，所担负的行政责任也日渐明晰。然而，大学“内部组织结构、管理体制及制度规范体系在运行过程中所表现出来的自治与控制、自由与责任、行政与学术、集权与分权等内在矛盾冲突，时刻困扰着现代大学制度构建的进程。”面对错综复杂的关系，大学章程的价值也因自身在大学治理中的独特地位而得到不断彰显，并逐渐从幕后走向前台。 2012年1月1日起，我国《高等学校章程制定暂行办法》（教育部第31号令）正式施行，明确大学章程是大学依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则，对指导和规范大学章程建设，促进大学依法治校、科学发展提出了明确要求。现在看来，首先，制定实施大学章程是依法治校的需要，在依法治国成为共识的今天，大学制定并实施章程，是将大学管理纳入法制化轨道、依法办学和依法治校的最有效的途径；其次，制定实施大学章程是实现大学自主办学的需要，只有构建出完整的“国家法律法规一大学章程一大学规章制度”的高等教育法制体系，并通过章程将国家法律与大学规章形成有效的连接，才能真正实现大学自治、办学自主；再次，制定实施大学章程是建立现代大学制度的需要，完备而有效的大学章程是现代大学制度的重要标志，推进大学制度建设、完善大学内部治理结构，必须把大学章程作为基本的制度载体。 二、大学章程在完善大学内部治理上应着力解决的主要问题 从大学的发展史来看，自治是大学的固有传统，是高等教育机构得以生存延续的前提。自治是大学在产生发展过程中形成的本质内涵，也是高等教育机构得以生存延续的重要前提。在法律赋予大学办学自主权的基础上，厘清大学与社会、政府的界线，明确大学自治的空间和范围，是章程的重要使命。从这个意义上来说，章程是大学自治的宣言，也是其依法接受外部监督的基本依据。以制定大学章程为契机进一步完善大学内部治理，必须妥善解决好以下几个主要问题。 1.大学的独特使命 使命是大学之魂，规定着大学存在的价值，规范着大学的发展方向。“任何一个有独立自主权的机构都需要明晰组织规程以使人了解自己的使命，规范自己的组织运营。”大学的使命在于学术基础之上的人才培养。鉴于大学有其异质性的一面，使命也会有一些不同的特点。其与大学的特色、定位密切相关，并通过办学目标得以体现。因此，大学的使命及其具体的办学目标，必须在大学章程中予以明述，只有这样才能使大学的每个机构、组织成员都了解未来的发展方向和目标，才能对教师和学生的行为起到潜移默化的指引作用。 2.大学的内部治理体制 这是大学章程的核心内容，也是大学章程阐述的重点。包括政治、行政、学术以及民主管理权力的组织框架，各种权力的运行规则（如学术、行政机构的划定，机构间的运作程序，