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发挥土地利用总体规划在土地调控中的重要作用研究.pdf

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江苏省土地学会学术年会(--ooJk年度)论文集 发挥土地利用总体规划在土地调控中的重要作用 唐祥春,管卫星 (南京市漂水县国土资源局,南京 溧水211200) 继2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》出台后,国务院下发的《国务院关于加强土地调控有关问题的 通知》,这是我国政府在土地管理和调控政策上的义一次重大调整。通知明确指出:地方各级人民政府主要负责人应对本行 政Ⅸ域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。由此可见土地利用总体规划和年 度计划在日常土地管理和国家对土地的调控中起着举足轻重的作用。 1我国土地利用总体规划执行的现状 1998年修订后的《土地管理法》,首次以法定的形式确定了“国家实行土地用途管制制度”,为实现土地利用方式和管 理方式的根本转变提供了法律保障,而这一制度是通过国家编制土地利用总体规划,规定土地用途来实现的。土地利用总体 规划在土地管理中起着龙头作用,然而从我国目前的土地利用总体规划实际执行情况来看,并没有得到真正意义上的重视, 虽然与过去的“规划规划,墙上挂挂”相比,土地利用总体规划的地位有了提高,但离规划应有的龙头作用还有很大差距。 1.1土地利用总体规划的起步 我国第一轮土地利用总体规划是伴随着国土资源部的成立而出台的。1986年随着我国改革开放步伐的加快,出现了第 一轮用地热,并由此产生了土地管理的需要。因此1986年6月国家颁布了第一部《土地管理法》,并成立了国土资源部。 国土资源部成立后的第一件大事就是着手编制土地利用总体规划。遗憾的是,由于当时土地管理工作刚刚起步,人们对 土地利用总体规划的重要性认识不足,这一轮土地规划没有起到实际作用,基本没有实施。 划,并明确规定非农业人口在50万人以上的城市,其规划都要经过国务院审批。随着98年修订后的《土地管理法》确定了 “国家实行土地用途管制制度”,以及1999年国务院批准实施《全国土地利用总体规划纲要》以后,这一轮的土地利用总体 规划在加强土地宏观管理、严格保护耕地特别是基本农田、促进土地集约合理利用方匝,发挥了一定作用。但自2000年开 始的新一轮圈地热潮也暴露了土地利用总体规划的脆弱与不足,规划的实际执行情况并不到位。 1.2土地利用总体规划实施过程中存在的问题 1997年开始编制并实施的土地利用总体规划,彻底改变了过去土地管理无规划的局面,在加强土地宏观管理、严格保 护耕地等方面发挥了很大作用,但也存在着不少的问题,使得土地规划在落实国家的土地用途管制制度方面执行的并不理想。 1.2.1严重超计划指标占用耕地。规划指标形同虚设。1997年编制的土地利用总体规划,近期目标为2005年,远期目 标到2010年,在规划中对近期、远期建设占用耕地的指标都有明确规定。但各地在具体实施时,根本不受规划指标的压束, 致使一些地方5年就用完了10年的指标,规划指标形同虚设。如按照《北京市土地利用总体规划(1997—2010年)》指标 面积就达到了308500公顷,超出了2010年规划期末的原定指标。 1.2.2把重视规划变成了不停地修改规划。随着《土地管理法》的广泛宣传,以及国家对土地的严格管理和对违法违规 用地的严厉查处,人们对规划的重视程度也在不断提高,特别是2001年国土资源部发布了《建设项目用地预审管理办法》, 办法规定对建设项目在正式实施供地之前实行预审查制度,凡不符合土地利用总体规划的项目不得批准崩地。但由此而来的 一个普遍现象是随意调整规划。在许多地方实际操作时,所谓的重视规划,并不是严格按照土地利用总体规划确定的土地用 途去实施,维护规划的法定性、严肃性,而是变成不停地调整规划,让规划跟着项目走,或者是领导定项目地点,土地部门 调规划,使规划流于形式。一些地方每逢违反规划的项目就修改规划,被人称为“脚歪不怕鞋正”。 1.2.3城市规划与土地规划缺少科学的衔接.使土地规划处于尴尬的位置。在大开放、大开发的热潮中,有些地方政府 出于搞政绩工程、形象T程的需要,城市范围扩张过快,由于城市规划与土地规划属于不同的部门来编制,相关的指标体系 也缺乏科学的统一,结果造成不符合土地利用总体规划的区域却符合城市规划,使土地规划难以有效执行。 依照目前项目用地的审批程序,先由规划部门出具项目选址意见书和规划定点红线图,然后由土地部门进行项目用地预 审。审查是否土地利用总体规划,而一旦规划部门的选址与土地

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