环境债券：环境损害救济制度的创新研究.pdfVIP

环境债券：环境损害救济制度的创新 冯敬尧 （国家环保总局武汉大学环境法研究所 武汉430072） 摘要 面对环境损害及其赔偿的特殊状况，仅采取私法上的民事救济渐显不足；在分析了几种行政救济措施 及其利弊之后，本文提出了环境债券这种行政救济措施，以期完善环境损害救济制度。 关键词 环境 损害救济 创新 环境损害是一种新型的损害。本着有 “权利就有保护，有损害必有救济”的法律原则，各国对环境损害采 取了各种类型的救济措施，总的来说，主要是民事性的救济和行政性的救济两大类。 一、环境损害民事救济及其不足 引起环境损害的人为活动是一种侵权行为，因此对环境损害的救济最基本的是采取民事救济的方法，即受 害人可根据致害方的侵权事实，通过民事诉讼要求其承担损害赔偿等侵权责任。同时由于环境损害具有价 值性、复合性、社会性等特点，将一些特定措施应用于归责和诉讼中，如采取无过错责任原则和因果关系 的推定，在诉讼中采取举证责任倒置，这些措施使环境损害责任的承担具有了一定的实效性。 即使如此，这种民事救济仍有许多不足之处。首先，由于现代工业的飞速发展和人类防治环境问题技术水 平的有限性，某些存在较强环境风险的企业，即使采取了必要的预防措施仍不免环境损害的发生；在这种 情况下，加之采取无过错责任原则，即使判决企业承担赔偿责任，也会因企业的抵制而出现执行上的困难。 其次，环境损害的发生以环境为媒介，致害原因复杂，即使采取因果关系的推定，仍面临技术上的不足， 使责任的认定变得迟缓，导致整个诉讼花费大量的时间，这同迅速处理环境损害以防环境恶化的基本要求 相矛盾。再次，环境损害在很多情况下是由不特定多数人的活动造成的，即使认定为共同侵权，也无法完 全解决责任者的确定性问题，从而造成在确定责任者时的困难。 另外，在因不可抗力造成环境损害的情况下，致害方可以免责，但造成的环境污染及人身财产损失如何恢 复和维护，成为民事救济所不能解决的问题。最后，环境损害由于具有迁移转化的特点，往往导致大量的 财产损失，涉及众多的受害者，这样致害责任者面临巨额赔偿，而其可能因财力有限，无法支付。 从以上的分析我们可以看出，单纯采取民事救济方法来解决环境损害赔偿问题，极有可能导致受害方因诉 讼的冗长或责任者赔偿能力的不足而无法得到及时充分的赔偿，难以完全维护污染受害者的合法权益。同 时致害方则可能因巨额的赔付而负担沉重，导致经营困难，甚至破产。这两种情况既有悖于维护受害者合 法权益的公正性原则，又有悖于促进社会经济发展的效益性原则，同时也不利于保护和改善环境。 二、现有环境损害行政救济制度的利弊分析 有鉴于环境民事救济方式的不足，有必要借助公共行政力量予以救济，这种环境行政救济制度一方面应为 受害者提供一条便捷的索赔渠道，从而使受害者得到迅速充分的救济；另一方面，应当能够分散风险，减 轻企业负担，以利企业的持续发展。目前，一些国家采取的行政救济方式主要有：提存金制度，公积金制 度，责任保险制度。 1、提存金制度：又称财务保证制度，是指 “为担保对受害者支付赔偿金，对实施构成损害赔偿原因事业的 活动者，按其年度产量或污染物的排放量，课以向提存机构交付一定数额提存金，在发生环境损害需要赔 偿时，受害者从该提存金中优先受偿。”该制度旨在确保从事环境风险的事业者在发生环境损害时有实际 的资金予以承担责任。其最基本的特点在于以责任者自有财产承担自有责任。但此项制度在救济受害者方 面存在不足：首先，依该制度的特性，运用该制度实施救济时，须事先明确环境损害责任人，如果不能迅 速确定责任人，则无法起到迅速救济受害者的目的。再者，提存金必须充实，而这又受企业经济效益和赔 偿金额多少的影响，可能无法充分确保责任的承担。 2、公积金制度：又称环境损害赔偿基金制度，是指对于从事具有同类环境风险的事业者及相关事业者 （如 环境风险产品的生产者、运输者、销售者及原料供应者），按照其年度生产量，销售量，以一定比例筹集 公积金，构成损害赔偿基金，在其成员发生环境损害需要赔偿时，从公积金中予以支付。此制度的基本特 点是以相关事业者的集合财产来承担其成员的自有责任。同提存金制度相比，公积金制度的责任财产得到 了强化和充实，分散了风险，使赔偿责任的履行更有保障。但此制度仍需事先明确责任者，因此仍存在不 能迅速救济受害者的可能。 3、责任保险制度：环境损害责任保险制度是由存在环境风险的事业者向保险机构交纳一定的责任保险金， 在发生环境污染损害时，由保险机构予以理赔。由于保险机构的资金来源广泛，所以能够保证受害者得到 充分赔偿；同时基于保险制度自身特点，使侵权责