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国家海上行政管辖权研究-法律 国家海上行政管辖权研究 邹立刚 摘 要：国家在主权海域、其他管辖海域、公海等具有不同的权利和义务，因此国家海上行政管辖权的权力依据和权限范围不同。沿海国在领水除开例外情况具有属地管辖优越权；而在其他管辖海域，则基于既定的主权权利、管辖权和其他权利而行使保护性行政管辖权。在公海，船旗国具有专属管辖权，仅在例外情况下辅之利害关系国以一定管辖权。 关键词 ：沿海国 海洋管理 行政管辖权 一、国家海上行政管辖权的概念 国家海上行政管辖权是国家主权、主权权利和管辖权在海上的延伸，是国家管控海洋的常规方式和主要载体，最具“抓手”作用。然而，国内学界对国家海上行政管辖权鲜有论述。就国家行政管辖权而言，学界对其内涵和外延的表述各有千秋。如认为：行政管辖权是行政主体在行政程序法上的一项程序权力，它是行政主体之间就某一行政事务的首次处置所作的权限划分。亍政管辖是行政机关之间就某一类行政事务的首次处理所作的权限划分。行政机关基于行政管辖的法律规定所享有的权力就是行政管辖权。 以国家所具有的管辖权能作为划分标准，国家海上行政管辖权可分为国家立法、司法和行政管辖权；以国家管辖权的实施作为划分标准，可分为行政、民事和刑事管辖权。《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）使用了“刑事管辖权”（第27条、第97条）和“民事管辖权”（第28条）概念，没有使用行政管辖权的概念。但其第94条第1款和第2款(b)规定“每个国家应对悬挂该国旗帜的船舶有效地行使行政、技术及社会事项上的管辖和控制”：“根据其国内法，就有关每艘悬挂该国旗帜的船舶的行政、技术和社会事项，对该船及其船长、高级船员和船员行使管辖权”；第219条提及“行政措施”。 国家海上行政管辖权是国际法确认的或赋予的不同国家在不同海域进行行政管辖的权能及其权限划分，国家据此对其行政系统内部进行权限界定，对船舶航行和飞机飞越实施以维护本国海洋安全和权益以及全人类共同利益为目的的海上行政管辖。其主要特征有：(1)权力基础不仅基于国家主权，如国家享有领土主权，因此在其领水拥有属地管辖权；但在其他海域，国家并不享有主权，然而国家可以拥有既定的管辖权，如船旗国管辖权、保护管辖权、普遍管辖权。(2)权力依据主要是国际法特别是《公约》，其次是国家制定的符合《公约》和其他国际法规则的相关国内法。(3)权限范围在不同海域具有层级性并一般由近到远递减。国家对内水的行政管辖权仅受限于《公约》第8条第2款规定的特定情形下的无害通过权：外国船舶在领海享有无害通过权，此外国家的行政、刑事、民事管辖权也受到其他限制；领海若属于用于国际航行的海峡，则对外国船舶和飞机适用过境通行制：群岛国在群岛水域的主权受《公约》第39条、第40条、第51条、第52条、第53条等限制；在《公约》规定的限制条件下，专属经济区和大陆架适用航行和飞越自由制度：公海自由，国家对外国船舶和飞机不具有行政管辖权。(4)权限划分的主旨不是划分国家行政主体系统或海上行政主体系统的内部权限，而是划分国家之间的行政管辖权限；其主旨不是划分国家行政机关内部就某一类行政事务的首次处理所具有的权限，而是划分国家之间就某一类海上行政事务何国具有专属管辖权和优先管辖权。在作出了上述划分之后，国家行政机关再作何种管辖权限划分纯属国家内部事务，由该国国内法具体化，即规定某一行政事务应当由哪一级中的哪一个行政主体处理。(5)国家海上行政管辖权与海上行政执法具有本质区别又有密切联系。前者是指国际法确认的或赋予的不同国家（如沿海国、船旗国）在不同海域进行行政管辖的权力及其划分，而后者是国家据此予以实施而对其行政系统内部进行执行权限划分。因此，前者是权能和权限，是后者的基础和前提，否则后者就是无源之水无本之木。而后者是权能和权限的运用或实施，是行为或活动。如有学者将海洋行政执法定义为：是指行政执法主体在海洋管理领域运用行政权依法作出的具体、直接影响行政相对人权利义务的行为，或者对个人、组织的权利义务的行使和履行情况进行监督检查的行为。 二、国家海上行政管辖权的执法主体 世界各国的海洋管理与海上执法体制，大致分为三种模式：多部门管理与分散执法的如俄罗斯、加拿大和我国：多部门管理与相对集中执法的如日本、美国和英国：海洋管理与海上执法职能都相对集中的比较罕见，实例是韩国。然而，海洋大国都没有建立绝对统一的海上执法机构体制。各国海洋管理体制在向协调管理和综合管理发展。加拿大建立了多部门管海的模式，这些部门主要包括海洋渔业部、交通部、环境部、公共安全部4个部门，并在此基础上建立了海洋管理的协调机构。俄罗斯实行按行业分部门管海的体制，但2004年6月11日成立了由政府