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构建中国生态保护补偿制度创新路线图——《关于健全生态保护补偿机制的意见》解读-环境生态论文 构建中国生态保护补偿制度创新路线图——《关于健全生态保护补偿机制的意见》解读 文／王金南 刘桂环 文一惠 谢婧 摘要 2016年3月22日，中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于健全生态保护补偿机制的意见》（以下简称《意见》）。近日，《意见》已全文发布，这是我国首份针对生态保护补偿机制的国家文件，是全国各领域健全生态保护补偿机制的行动纲领。本文深入总结了2005年以来我国生态保护补偿政策实践，认为在森林、草原、湿地、流域等方面均取得积极进展和初步成效，《意见》的出台正逢其时，为我国生态保护补偿绘制了制度创新路线图，为今后生态保护补偿具体行动提供了目标指引。 关键词 生态保护补偿；制度创新：路线图；横向流域：补偿机制 我国生态环境功能重要区域类型多、分布广，也存在着大量生态敏感和生态脆弱区域，同时，我国的区域发展不平衡问题突出，生态功能重要区域、敏感和脆弱区域不仅承担重要的生态功能，也背负着经济和社会发展重任，保护与发展的矛盾亟待完善的生态保护补偿机制来破解。近年来，按照党中央、国务院的部署，各地区、各部门在生态补偿领域积极探索，取得了宝贵经验，但也出现了一些问题，亟待国家在顶层设计上给予指导和规范，国内学者在生态保护补偿方面也已经积累了扎实的技术支撑， 《关于健全生态保护补偿机制的意见》（以下简称《意见》）的出台正逢其时，是我国生态保护补偿机制顶层设计的重大进展，为今后推进生态保护补偿工作提供了正确的方向和政策措施，是践行生态文明和绿色发展的重要体现。各部门和各地方如何通过具体行动来落实《意见》是摆在当前的一项重要任务。 我国生态保护补偿实践取得阶段性进展 近年来，各地区、各部门按照党中央、国务院的部署在生态保护补偿领域积极探索，取得了宝贵经验。通过梳理看出，我国在生态保护补偿的实践方面所开展的工作可以概括为两类，一是由国家相关部委推动的具有生态保护补偿性质的政策；二是地方自主开展的实践探索。总体而言，目前实施进展较好的重点领域包括流域、重点生态功能区、草原、湿地、森林等。 流域生态保护补偿机制已经成为同保共治流域的重要手段 “十一五”以来，我国已有20余个省份相继出台了流域生态保护补偿政策，探索了不同形式的补偿模式，取得了较好的成效，这些实践主要做法是上级政府对被补偿地方政府的财政转移支付，或整合相关资金渠道集中用于被补偿地区，或同级政府间的横向转移支付。在省内跨界生态补偿成功经验的基础上，国家积极推动跨省流域生态保护补偿，全国首个跨省新安江水环境补偿第一期试点已经结束，第二期试点正式启动。在环保部和财政部的推动下，闽粤桂于2016年3月分别签订了九洲江、汀江一韩江上下游横向生态补偿协议并正式启动工作，应该说跨省流域上下游生态保护补偿正在成为推进上下游同保共治流域的重要手段。 重点生态功能区财政转移支付工作成效显著 2009年，财政部出台《国家重点生态功能区转移支付（试点）办法》，通过明显提高转移支付补助系数的方式，加大对青海三江源、南水北调中线及国家限制开发的其他生态功能重要区域共451个县的转移支付力度。2011-2014年，财政部先后印发了《重点生态功能区转移支付办法》（财预[2011] 428号）、《2012年国家重点生态功能区转移支付办法》（财预[2012]296号）、《中央对地方国家重点生态功能区转移支付办法》（财预[2014]92号），支付力度越来越大，支付办法和范围越来越明确。截至2015年，享受转移支付的县市已达556个，转移支付资金达509亿元，7年间，资金总量增加了8倍，国家对重点生态功能区转移支付已全面展开。 为了确保转移支付资金发挥应有的效益，2011年以来，环保部联合财政部先后发布了《国家重点生态功能区县域生态环境质量考核办法》（环发[2011]18号）、《国家重点生态功能区县域生态环境质量监测评价与考核指标体系》（环发[2014] 32号）等文件，明确了采取地方自查与中央抽查相结合的方式进行定期考核，将转移支付资金拨付与县域生态环境状况评估结果挂钩。据初步统计，区域生态系统服务功能正趋于稳定，自然生态系统质量逐步好转，转移支付对国家重点生态功能区的生态环境保护发挥了积极作用。 草原、森林、湿地生态保护补偿机制已经全面铺开 2010年10月，国务院第128次常务会议决定建立草原生态保护补助奖励机制促进草原生态安全和牧民增收。会议决定，从2011年起，在内蒙古、新疆（含新疆生产建设兵团）、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南8个主要草原牧