建立抑制地方政府投资冲动长效机制保证宏观调控政策有效性.docVIP

建立抑制地方政府投资冲动长效机制保证宏观调控政策有效性 　　近年来，我国国民经济总体保持了良好态势，经济发展增长较快、效益较好、运行较稳。固定资产投资在促进经济增长、落实“五个统筹”、加强经济社会发展薄弱环节方面发挥了重要作用，但也出现了投资增长过快，开工项目数量多、规模大，投资反弹压力加大等值得高度关注的问题，尤其是违法违规建设问题仍较为突出。 　　 　　一、地方政府存在投资冲动的原因分析 　　 　　（一）现行的财政税收体制 　　1994年我国开始进行分税制改革，财政采取“分灶吃饭”制度，中央和地方的利益分权逐步加快。分税制中划属地方政府的14个税种点多面广、税源分散、隐蔽性强、征收难度大，使地方财政收入增加的难度较大。但同时地方政府承担了社会保障、医疗和教育等大部分的支出责任，其中县、乡两级政府要共同提供庞大的公共服务，包括70%的预算内教育支出和55―60%的医疗支出；地级市和县级市要负担所有的失业保险、养老金和救济。中央减免农业税（除烟叶税外）、农业特产税，严格限制各种规费收入的政策，又使地方财政各种非预算外资金收入大幅减少，加重了地方财政收入增加的困难。地方政府事权大、财权小，造成其增加财政收入、追求自身利益的动机进一步加强。因此地方政府总有通过投资带动GDP快速增长的强烈冲动，以获取更多的财政收入，应对庞大的支出。 　　（二）以GDP增长为核心的干部考核体系 　　在我国的干部考核体系中，一直以GDP增速的高低作为政绩最直观的表现，在一定程度上决定了地方政府官员的升迁与否，增长速度低的地方政府往往承受着更大的压力。各级地方政府片面地将“发展”理解为“高速度”，盲目地将追求GDP增长作为第一要务。部分地方政府制定的“十一五”期间的经济增长预期目标，远高于全国总体规划的7.5%的水平。投资是拉动GDP增长最便捷的手段，因此地方政府通常会置本地经济资源特点于不顾，狂热投资于那些资本集中、见效快的产业，以期实现GDP的高速增长，为升迁积累政绩。这不仅造成大量资金浪费，而且使我国市场供大于求的矛盾呈现加大的趋势，部分行业产???过剩的现象出现扩大的可能。 　　（三）地方政府部门和企业的违法成本过低 　　由于缺乏严格的行政问责制度以及受人为因素的影响，目前地方各级政府和企业的违法成本低，守法成本高，地方政府具有强大的以非市场经济行为手段来应对中央宏观调控政策的内在激励，即使对于那些行政性强制调控措施亦是如此，造成浪费资源、破坏环境等违法违规投资行为屡禁不止。以土地违法为例，一些地方政府尤其是市、县政府为了眼前利益，通过未批先建、以租代征等方式违法违规占用大量耕地甚至基本农田，使耕地保有量一度处于失控状态。据国土资源部统计，2006年1―11月，全国共立案违规用地7.74万件，同比增长13.6%，涉案面积89.4万亩，同比增长78.2%，收缴土地15万多亩。这种地方政府主导下的违法违规占用土地行为，使中央宏观调控政策成为一纸空文。另外，由于在行政上隶属于当地人民政府，地方监管机构在监管过程中难以保证独立性，缺乏执行力。中央政令在一些地方难以贯彻落实，有令不行，有禁不止，政令难以畅通。 　　（四）部分地方政府与企业之间形成利益共同体 　　在地方经济发展过程中，部分地方政府与企业之间以参股或互任职务的方式组成利益共同体。当地方政府官员可以分享地方企业经济利润的时候，其对地方违法违规项目的态度可想而知。因此在当地投资项目违规遭受中央政府检查时，地方政府势必会成为地方企业的保护伞，二者联合起来共同抵御中央政府。同时为了实现经济的持续增长，各级政府部门，包括中央政府部门，也与经济主导产业、利税大户之间达成或明或暗的妥协，难以使宏观调控政策保持真正意义上的长期性和连续性，来自地方和行业的抵触甚至会导致调控政策的松动，使投资盲目增长的局面难以改变。 　　 　　二、建立抑制地方政府投资冲动的长效机制 　　 　　（一）树立科学发展观和正确的政绩观 　　在投资领域中地方政府很大程度上代替了市场机制，造成市场机制难以充分发挥调节总供给与总需求平衡的作用。政府主导型的增长模式使地方之间形成了恶性投资的竞争局面。各级地方政府要在科学发展观的指导下，切实扭转传统的政绩观，不断推进政府职能转变，调整和完善发展思路与工作方式。各级政府要找准位置，做到既不越位又不缺位，中央政府应统筹战略规划，地方政府要强化法治、强调服务功能。地方政府绝不能急功近利，片面追求眼前利益和局部利益，忽视长远利益和全局利益。 　　（二）切实建设法治政府，实现依法行政 　　建设法治政府、责任政府，是当前政府工作改革的首要目标，而建设守法政府则是一个最基本的目标。政府必须守法，这是现代法治国家行使权力时所普遍奉行的基本准则，也是国家权力运行的基本保障。