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民生与民主同步发展生动实践 　　摘要：实现城乡统筹发展，必须突出以权益保障和民生建设为导向的统筹发展思路，在“确权维权”中务实发展的内在动力，在“多予放活”中优化发展的制度保障。如何实现“给钱”和“放权”的良性互动，形成一套确保钱不乱花、权不滥用、综合配套的制度机制，是对领导机关统筹发展能力的新考验。作为国家统筹城乡综合配套改革试验区的成都，立足于保障和发展城乡居民的自由和权益，以民生促进民主、以民主保障民生，在确保农民财产权、农民自治权、农民迁徙权方面，进行了若干创新性的制度探索，初步形成了政府与公民共创共享幸福生活的制度和机制。 　　关键词：民生与民主；制度创新；统筹发展；农民权益 　　中图分类号：D616 　　文献标识码：A 　　文章编号：1007-5194（2012）05-0138-08 　　2007年，成都获得“中国最具幸福感城市”称号；2009年，成都获得同名称的大奖；2010年，成都获得同名称的民生贡献特别大奖；2011年7月，成都与杭州、宁波三座城市获得“中国民生成就典范城市最高荣誉奖”。这些获奖，从一个侧面显示了国内对成都民生状态的综合性积极评价。的确，从2003年实施城乡统筹科学发展总体战略、2007年成为国家统筹城乡综合配套改革试验区以来，成都把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的出发点和落脚点，从破解“三农”难题入手，全面深入推进城乡一体化，初步呈现出城乡居民共创共享改革发展成果的生动局面。这种新格局新局面，不仅集中反映为成都市领导机关与广大城乡居民面对种种困难和难题（包括汶川特大地震的严峻考验）共同探索奋斗的精神风貌，而且还集中反映为一系列具有探索性和领先性的制度创新。在这些涉及各方面各领域的制度创新中，有一个共同的突出特点，即积极顺应人民群众的期待，立足于保障和发展城乡居民的自由和权益，以民生促进民主、以民主保障民生，着力营造政府与公民共创共享幸福生活的制度和机制。 　　笔者认为，制度是所涉主体对于现实和未来利益的基础性配置结果；机制是各类主体在既定制度框架下其意志行为能得以启动、运行及调节的有效保障状态。深入分???“三农”问题，其根源在于长期形成的城乡二元体制，最突出表现在于区别城乡居民身份的户籍制度，最大的障碍在于城乡分割的公共服务制度，最根本的问题在于不清晰不完整的农民财产权利。面对长期为发展现代工业化和城市体系作出了巨大贡献甚至牺牲、从总体上仍处于弱质产业和弱势群体的农业和农民，就必须突出以权益保障与民生建设为导向的统筹发展思路，在“确权维权”中夯实发展的内在动力，在“多予放活”中优化发展的制度保障。“多予”意味着需加大对农业农村的“反哺”力度，但又不仅仅是一个政府舍得花钱的问题；“放活”还意味着政府是否愿意进一步放权。如何实现“给钱”和“放权”的良性互动，以形成一套确保钱不乱花、权不滥用、综合配套的制度机制，是对领导机关统筹发展能力的新考验。在现实生活中，一些地方突击性地花了大量金钱“为民造福”，即便是出于善意，却总免不了被群众质疑为“被幸福”。这种现象就是割裂了民生与民主的关系，忽视了民众自身的感受和选择，单方面“施恩于民”甚至强制对方“受恩”的不正当执政行为所致。这种改善“民生”的做法，是质量不高、不可持续、缺乏保障的。由此可见，努力生成一套政府与民众共创共享的制度机制，关键在于是否尊重公民的主体地位，是否确保公民的自主选择，是否有助于形成最终的制度性保障，这一点非常重要。 　　成都在推进城乡一体化进程中，不仅鲜明地提出了促进生产要素城乡自由流动、实现城乡居民全域成都自由迁徙的目标，而且努力从各方面创造和改善城乡平等的条件，切实做到“还权赋能”于民、群众广泛参与，让城乡居民特别是农民有更充分的自主权来自由处置自己的权利和利益。本文围绕农村居民各项权益的保障和发展，展示成都的相关探索和制度创新，并借以思考其成功之处。 　　一、确保农民财产权方面的制度创新 　　在土（林）地集体所有制背景下，农民最重要的财产权主要是土（林）地承包经营权和宅基地使用权、房屋（林木）所有权。实现生产要素在城乡之间的自由流动，一个基本前提是权利主体和客体都必须明确。从物权法的角度看，就是要做到“物有其主”。在权属不清、主体不明的状态下，物必然会陷入任人侵犯、任人掠夺的“公地悲剧”。在农村土地属于集体所有、而“农民集体”又极不确定的背景下，单个农户的土（林）地承包经营权和宅基地使用权等极易受到侵犯。农民们期待着对自己的土（林）地、房屋等财产，有真正长期稳定不变的物权制度安排，因此，农村产权制度改革势在必行。从2008年起，成都市以建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度为目标，全面启动了农村产改，对农村集体土地所有权、集体建设用地（主要是宅基地）使用权、土地承包经