政官关系与日本民主党政权政策决定.docVIP

政官关系与日本民主党政权政策决定 　　摘 要：基于“政治主导”的政治理念，民主党政权在政策决定过程领域推行政官关系变革。历经鸠山内阁、菅内阁与野田内阁，随着政官关系变革态势的减弱并遭受顿挫，民主党政权的政策决定过程反复变化。政官关系定位不准，不仅导致民主党政权的政策决定过程反复变化，也削弱了其决策效益与执政能力。 　　关键词：日本政治；政官关系；民主党政权；政策决定 　　中图分类号：D73/77 文献标识码：A 文章编号：1004-2458（2013）03-0021-07 　　在日本，自民党长期执政期间的政官关系，其核心内涵就是自民党所属国会议员与官僚共同参与政策决定。它虽曾有利于维系自民党政权的统治地位，但也衍生了“金权政治”等体制弊端。因此，正确界定政治家与官僚之间的体制距离，是日本政党体制转型与政治民主化进程中面临的重大课题。 　　2009年9月民主党实现政权交替之后，基于“由官僚主导转向政治主导”的政治理念，鸠山由纪夫内阁大力变革政策决定过程中的政官关系。历经菅直人内阁与野田佳彦内阁，民主党政权的政官关系变革态势却日趋减弱并遭受顿挫，政策决定过程亦反复变化。政官关系的定位不准与变革不力，不仅削弱了民主党政权的决策效益，也成为2012年12月该党政权垮台的诱因之一。 　　一、政官关系与鸠山内阁的政策决定 　　2009年9月16日，民主党代表鸠山由纪夫当选为日本首相并组建内阁，这为该党政治理念的实践提供了政权平台。 　　为摆脱官僚依赖体制，2009年9月16日夜，鸠山内阁首次召开内阁会议就通过了如下“基本方针”：设立以大臣、副大臣、政务官为核心的“政务三役会议”；废止事务次官会议①；设置“国家战略室”和“行政刷新会议”。同日，首相官邸还向各省厅下发一则通知：表明各省厅政策主张的记者招待会将由阁僚等政治家出面举行，官僚不能召开记者招待会；次官等的例行记者招待会被取消。稍后，9月18日，鸠山内阁分别设置了负责制定预算编制基本方针的“国家战略室”与负责消除预算浪费等行政事务的“行政刷新会议”。 　　至2010年5月，民主党政权在鸠山内阁框架下推行政官关系变革的实践主要体现在以下几个方面。 　　首先，伴随着“政务三役会议”的设立与频繁召开，副大臣与政务官的作用得到了提升。尤其是以年轻中坚力量为主的政务官，曾被称为“盲肠”的他们变成了实施政治主导的“牵引车”，表现活跃。在各府省中，政务官均参与政策制定且位于事务次官之上，负责与承担事务工作的各级官僚进行联络。此外，“政务三役会议”作为各府省的最高决策机构，基本上是将官僚排除在会议之外的，但其实际运营情况受到阁僚个性的影响，略有差异。例如，2009年12月，根据《朝日新闻》对数名政务官的采访报道：在内阁府，绝对不允许事务官僚参加“政务三役会议”，会后再进行摘要传达；在总务省，秘书官与统括课长也参加“政务三役会议”；在防卫省，副大臣负责预算工作，2名政务官分别负责驻日美军整编与防卫省改革，且让秘书官参加会议①。 　　其次，作为民主党政权实施政治主导的“招牌”阁僚，国家战略大臣与行政刷新大臣分工合作、职责重大。2009年9月鸠山内阁成立之初，分别由民主党内资深政治家菅直人与仙谷由人出任国家战略大臣和行政刷新大臣。在2010年1月7日财务大臣藤井裕久辞职后，阁僚人事进行了局部调整：副首相菅直人兼任财务大臣，行政刷新大臣仙谷由人兼任国家战略大臣。其间，仙谷大臣因工作繁忙而无暇顾及行政刷新会议事务。直至2010年2月10日，鸠山首相任命民主党前政调会长枝野幸男为行政刷新大臣，并明确了其与国家战略大臣之间的职责分工。（参见表1）同时，在行政刷新会议的组织下，通过实施“事业甄别”作业来力图杜绝事业浪费，弥补财政来源不足。 　　表1 国家战略大臣与行政刷新大臣的职责分工 　　国家战略大臣 职责 　　仙谷国家战略大臣 综合协调地球变暖对策；制定中期财政框架与财政运营战略；总辖雇用对策；新公共事业；公务员制度改革。 　　枝野行政刷新大臣 行政刷新会议；规制改革；公益法人制度改革；独立行政法人制度改革；公共服务事业改革；公文书管理；禁止垄断法政策。 　　资料来源：『反転攻勢へ仕分け人起用』、載『読売新聞』2010年2月11日。 　　再次，民主党在鸠山内阁成立后立即废止了党的政策调查会，将与政策决定直接关联的职能完全转移至政府内部，试图构筑“内阁一元化”决策机制。同时，为了协调内阁政策立案与执政党国会对策，各府省设置了由副大臣主管的“政策会议”，通过该会议来听取阁外民主党议员的意见并向他们解释说明法案内容。另外，为了消除“族议员式的政官愈合结构”，民主党还决定将干事长办公室作为应对陈情活动的“统一窗口”②。在干事长办公室对陈情展开探讨的基础上，由副干事长们根据民主党政权公约