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地方人大监督不作为及其规制探究 　　摘要:监督是地方人大的一项重要职能,也是地方人大推进依法治国的重要保障。在现实生活中,地方人大监督缺位、形式主义、漏监、弱监等现象与其至上的地位形成强烈反差,因而备受诟病。虽然在一定程度上可归咎于现实的困境,但地方人大自身缺乏内在动力,主动监督意识不足,即地方人大监督不作为之表现乃是其至上地位和职能难以彰显的重要原因。认识和规制地方人大监督不作为,有助于在现实制度框架下,最大程度地改变地方人大的面貌。 中国论文网 /4/viewhtm　　关键词:地方人大;监督不作为;规制 　　中图分类号:D921文献标识码:A 　　DOI:10.3963/j.issn.1671-6477.2009.06.013 　　 　　地方人大监督,系指地方各级人大及其常委会(如无特别说明,本文中的“地方人大”均指“地方各级人大及其常委会”),为保证宪法、法律、法规的有效实施,依法对由其产生的国家机关及其工作人员实施的监督行为。在较长时间以来,地方人大监督缺位,疲软乏力,避重就轻,避硬就软等现象备受诟病,而其问题的症结往往归结于政治体制的掣肘和立法规定的空泛。然而,经过近些年来的发展,这些理由渐已显得苍白无力。一方面,在政治方面,地方人大的地位得以强化,如由地方党委“一把手”兼任地方人大主任;另一方面,在立法方面,地方人大的监督权力进一步得以加强,如历经20余年反复酝酿,于2007年1月1日正式施行的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)明确规定若干具体的监督职权,如各级人大常委会享有听取和审查“一府两院”的专题工作报告以及人民政府的其他报告,审查和检查法律法规的实施情况,规范性文件的备案审查、询问与质询,特定问题的调查,撤职案的审议和决定权等。但实践表明,上述现象并没有得到根本的扭转。 　　事实上,无论从《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)规定地方人大是地方国家权力机关的地位来看,还从《宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(地方组织法)以及《监督法》等赋予地方人大的权力来看,地方人大都足以能实施全方位的,具有高度权威性的监督。因为无论是在地方国家机关体系中,还是在地方国家监督体系中,地方人大都居于核心和主导地位,亦即具有“至上性”。当人民授予的权力不能行使到位,当其监督与“至上”的地位形成强烈反差,当法律赋予的权力得不到有效运用时,问题的症结显然不应仅定格于客观层面,地方人大自身才是问题的根源,这应该是不正自明的道理。由此,这便引发一个现实的命题――地方人大监督不作为。令人遗憾的是,有关地方人大不作为的问题并未引起应有的关注。这一学理研究的失衡表明目前我国人大监督制度理论研究的滞后和欠缺。鉴于此,有必要就如何理解地方人大监督不作为,如何防范和规制地方人大监督不作为的相关问题作较为系统的探讨,借以抛砖引玉。 　　 　　一、地方人大监督不作为之构成与表现 　　 　　虽然在刑法、行政法等部门法学中,有关不作为问题的理论研究较为深入,如不作为犯、行政不作为等,但在人大监督制度中,不作为的问题则鲜有人提及。对于何谓地方人大监督不作为?如何认定地方人大作为等问题仍然模糊不清,有必要予以分析厘定。 　　(一)地方人大监督不作为之构成 　　所谓地方人大监督不作为,即作为监督主体的地方人大,负有法定义务并且有监督之可能性,或虽无明文规定的义务,但基于权力机关的地位能够或应该实施监督,而在法定或合理期限内逾期有所不为的行为。由于我国相关立法主要是以强调地方人大职权为主,而对于其职责、义务以及责任形式的规定极为少见,这种现象在一定程度上影响人们对地方人大监督不作为的认识。因此,相对而言,地方人大监督不作为具有一定隐蔽性。对地方人大监督不作为构成之分析无疑是认识此问题的关键。笔者认为,只有同时具备以下三个方面才能构成地方人大监督不作为。 　　1.地方人大负有监督义务。监督不作为以不履行监督义务为前提条件。此种监督义务既可是一种法定义务,又可是一种现实的特定义务。如宪法规定:“地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”。该条表明,地方人大负有监督特定的义务主体遵守和执行宪法、法律、行政法规的义务,遇有法定情形时,无论是采取事前、事中,抑或事后的方式,都必须履行监督义务。地方人大监督义务产生的根据或来源,大致涵括如下三种: 　　 (1)基于职权或职责产生的义务。在我国,包括宪法在内的绝大多数立法,对公法主体义务的设定往往通过赋予“职权”或设定“职责”的方式来实现。笔者注意到,现行立法对“职权”和“职责”之界分并不明晰,往往将二者混同,或以“职责”代“职权”,或以“职权”代“职责”。至于对地方人大,则更侧重于“职权”的授予