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新型城镇化背景下特大型城市存量用地更新研究 陶英胜，张悦文 摘要：在新型城镇化背景下，依赖大规模资源消耗和资本投入的传统城镇化模式难以为继，资源紧约束成 为城市发展的“新常态”，城市规划由增量规划的“大时代”进入存量规划的“小时代”，未来更加关注存 量用地的优化，城乡存量用地更新成为规划重点。针对存量用地概念界定不清晰，存量用地更新模式单一、 规划体系不完善、法律法规不健全等问题，本文在已有相关研究的基础上，对存量用地内涵进行了梳理界 定，并借鉴国内外已有的存量用地更新经验，对存量用地更新路径和发展策略形成了初步研究结论：建立 健全与存量用地更新相关的法律法规体系，将存量用地更新纳入现有的城乡规划体系，探索政府与市场合 作、多方参与的更新模式以及在土地政策制度上进行突破创新，以适应新型城镇化对存量用地更新的要求。 关键词：存量用地,存量用地更新,城市更新,更新策略,政策机制 改革开放以来，我国城镇化经历了快速发展的历程，城镇化水平有了大幅度提高，但由 于一些地方过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设，导致以蔓延式扩张为主的 城镇化侵占了大量耕地和生态空间，同时，“沉淀”下来的大量低效利用的存量建设用地面 临优化转型。中央城镇化工作会议和《国家新型城镇化规划》均提出“着力提高城镇化质量”、 “城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”要求，资源紧约 束将成为城镇化的“新常态”。随着国家对特大城市建设用地总规模和新增建设用地规模的 控制趋严，存量用地更新成为特大城市空间资源拓展的主要手段。在此背景下，国内诸多学 者也提出了城市规划开始由增量规划逐步向存量规划转型的问题，而存量规划的研究对象无 疑就是存量用地。因此，有必要在前人研究的基础上，对存量用地的概念、更新模式、规划 管理以及相关配套政策机制等作更为深入的探讨，对于未来几无新增建设用地可用的北京、 上海、深圳等特大型城市来说尤为迫切。 表 1 我国部分特大城市现状和规划建设用地规模对比表 城市 现状建设用地规模/平方公里 2020 年规划建设用地规模/平方公里 北京 3475（2013年） 3817 上海 3073（2013年） 3226 广州 1682（2011年） 1772 深圳 968（2014 年） 976 1、存量用地内涵解析 1.1、存量用地内涵 增量用地完全由政府通过土地“一级市场”进行供应，所涉及的土地权属变更和利益分 配相对简单。存量用地则不同，其内涵既包括较为直观的实际建设状态，还要考虑产权与合 法性因素。与一般的城市相比，特大型城市的土地和人口城镇化进程更早更快，积累的存量 用地规模和类型更多，问题也更为复杂。因此，本文研究的存量用地是覆盖面较全的广义的 概念，即城乡建设已占有或使用的现有全部土地，从实际建设状态角度，既包括已经完成建 设和正在建设的土地，还包括闲置未利用的土地；从建设用地合法性角度，既包括合法合规 的建设用地，也包括未经合法有效审批手续而占用、使用的违法违规建设用地。在存量用地 更新、规划管理以及相关配套政策研究中，主要聚焦于闲置未利用土地以及低效利用的已建 设用地，即具有二次开发利用潜力的土地和农村地区需要进行土地综合整治的低效建设用地。 1.2、存量用地更新与城市更新 与存量用地更新相比，城市更新在世界范围内具有更广泛的认知和更丰富的实践经验。 原因之一是城市更新比存量用地更新实践性更强，可以针对具体地块开展，而存量用地更新 研究更为宏观和具有系统性，需要在土地政策、管理制度等方面进行创新，制定出普适性规 则。另一方面，城市更新对象通常有更迫切的改造需求，且土地升值空间较大，更新动力充 足，而存量用地更新的工作对象、范围更复杂广泛，需要统筹平衡各方面利益，遇到的阻碍 更大，周期更长和更具有不确定性。 在研究范围上，存量用地更新工作范围更大，覆盖城乡全域，而城市更新一般限定为城 市建成区。 在研究目的上，存量用地更新注重发掘城乡土地资源利用潜力