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中国环境管理大部制变革的回顾与反思 　　摘要：环境管理大部制变革是中国环境治理的中心环节。环境主管部门法律地位渐次提升,能够保障对经济和社会发展事务进行环境状况审查，缓解经济发展和环境保护之间紧张局面。但环境主管机关法定职能的有效发挥，需依赖其它涉及环境部门体制改革的协力推行，以及中央与地方环境权力的合理配置。环境督察体制与土地督察体制相比，在权力来源、管理体制及职能权限方面存在诸多差异，比照土地督察体制，创新环境督察体制，使其法定授权职能有效发挥，或可作为解脱环境管理体制困境的纾缓之策。 　　关键词：大部制;法定职能;环境督察 　　中图分类号：D922.68 文献标识码：A 　　DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2010.06.014 　　 　　一、前 言 　　 　　大部制改革是中国为了推进政府事务综合管理与协调，按综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。其特点是扩大或整合一个部所管理业务职责的范围，把多种内容有紧密联系的事务交由一个部门管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉，多头管理。大部制改革重点不在于合并或新设部委，而在于部门之间职能的重新梳理和整合[1]。环境管理大部制改革就是希望把原来分散在水利部门、农业部门、发展与改革部门等部门的水资源保护、土壤资源保护、核安全管理等环境管理职能，按照整体生态保护紧密联系程度及职能整合的逐步推进需要，最大限度地交由环境主管部门管理。按照大部制改革进程，2008年举行的全国人大十一届全会，一致同意在国家环境保护总局基础上新组建大部――国家环境保护部（为当届人大唯一新设大部）。新设环境部成立之初即被寄予厚望，希望藉此强化环境保护统一监管职能，改变其过去有职无权，权责不对称的尴尬局面。 　　从1973年成立的国务院环境保护领导小组到建设部环境局、国家环境保护局、国家环境保护总局至国家环境保护部，这个见证且穿行于快速经济发展与环境保护之间的机构走到今天，用了整整30多年时间，这一变革的历程值得回顾与反思。 　　 　　二、大部制背景下环境主管机构若干变革之回顾 　　 　　环境主管机构的每次变革都有国家不同时期经济发展与环境保护之间相互角力的影子。科学发展观语境下的大部制变革使环境主管机构的变革呈以下特点。 　　（一）环境主管机关法律地位在渐次提升 　　在大部制改革中，一些部委或撤或并，唯独环境部为新设，这足以表明中国最高决策层开始真正意识到环境问题对中国持续发展的深远意义，也意味着中国政府迫切希望通过环境行政管理体制变革来推动环境治理工作。按中国现行《宪法》和《政府组织法》规定，新设环境部成为国务院组成成员，有权参加国务院全体会议，从而跻身于中国最高综合决策层之中。环境保护及科学发展的社会诉求就可以通过法定渠道源源不断融入到国家各项决策之中，为经济和社会发展各项事务进行环境审查提供体制保障。以中央层面变革为契机，省（直辖市和自治区）级政府以及地方各级政府在新一轮大部制改革中，大都开始提升地方环境行政机关在本级政府中的法律地位。其中，江苏省率先进行改革，新成立的环境保护厅位列省政府组成人员，依法参与全省经济发展和社会事务决策。随着大部制改革向纵深推进，可以预计从中央到省、市、县地方环境部门法律地位会渐次提升。环境主管机构法律地位提升至少带来以下两个方面的显著变化：第一，依法赋予环境主管部门在各级政府环境与社会发展综合决策上的发言权，以期在源头阶段预防环境污染与破坏，在一定程度上减缓GDP快速增长与环境资源污染破坏加重之间的正比例关系。第二，更为重要的是可能给环境保护带来更多的人员编制和经费支持[2]。这为环境部门制定和有效实施更多环境政策、计划和项目提供资金和人力保障，也有能力把管理视角投向非常薄弱的农村环境保护工作及日趋严重的面源污染、土壤污染等以前常被忽视的问题。 　　（二）进一步明确了环境部门法律职能和职责分工 　　环境部成立的最大看点不在于其法律地位提升，更为关键的是能否进一步明确环境部门权力和责任，厘清不同部门在环境保护工作上的职能分工，以便有效消除涉及环境保护部门之间在环境行政事物中相互推诿和相互指责所形成的部门内耗及不良国内国际影响。通过对原国家环境保护总局12条法定职责与现环境部13条法定职责的对比分析，我们发现有两个明显变化。 　　第一，相当罕见地增加了环境部“负责重大环境问题的统筹协调和监督管理”这一重要法律职能。随着经济快速发展，中国已经进入了一个环境问题高发期，各种累积形成的环境污染或生态破环突发事件层出不穷。但遗憾的是此前中央政府一直没有明确授权环境主管部门对重特大环境问题的统筹协调和监督管理。这次大部制改革明确赋予环境部这一职权有两个方面好处：一方面是从横向上明确了环境部牵头协调重大环境污染