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中心城区空间管制中的“四区”划定策略思考 　　[摘要]不同于传统的用地评价分区，空间管制是城市总体规划中为适应城市规划转型而引入的总体规划思想和概念。本文针对当下中心城区空间管制中的核心内容――“四区”划定所存在的若干问题和局限性进行解读，并对学界中出现的一些关于“四区”划定的理解误区进行匡正。最后，在已有的相关研究基础上进一步提出几点关于建立和完善中心城区空间管制机制的建议。 　　[关键词]总体规划；中心城区；空间管制；四区 　　文章编号：2095-4085（2016）07-0177-02 　　2006年4月开始实行的《城市规划编制办法》中，提出了将城市总体规划分为城镇体系规划和中心城区规划两个层次。其中在中心城区规划的层面上，需明确划定已经建设区、禁止建设区、限制建设区、适宜建设区（简称“四区”）。 　　近年来，我国各城市在中心城区“四区”划定方面进行了大量实践，但大多是以用地建设适宜性评价作为各区的划定依据，将其视为类似于传统城乡用地评定的技术性工作。 　　另一方面，对于中心城区建设实施过程中出现的各个方面利益的复杂冲突的探讨涉及较少，因此，现阶段的“四区”划定无论是在技术层面还是在政策层面均存在一定的局限性。 　　1当前中心城区空间管制中“四区”划定存在的问题 　　1.1对“四区”之间关系的理解存在误区 　　首先，学界中许多规划成果将“四区”中的各分区理解为并列关系，将禁建区、限建区、适建区和已建区一次划出，并统一赋予其“四区”的概念。然而细看各分区的涵义，其中禁建区、限建区及适建区是以土地建设的适宜性作为定义标准，而已建区的定义则是基于其土地的使用现状，二者并不在同一范畴之上。事实上，已建区完全有可能同时存在于适建区、限建区和禁建区之中。所以，若将已建区与另外三个分区并列，会使得各类建设区域隐藏在已建区中难以辨认，不利于城市空间的集约利用与高效划分。 　　从土地的使用现状角度看，其关系应为“规划区=已建区+未建区”，而从建设适宜性角度看，其关系应为“规划区=禁建区+限建区+适建区”。 　　1.2“四区”评定要素过于片面 　　在国内学界中与“四区” 划定相关的规划实践中，特别是在针对禁建区和限建区的评定上，大多都是根据当地自然环境现状，生态敏感度对空间进行等级划分，并制定出不同等级的管控方案。然而，其所采用的区域划定方法存在一个较为明显的缺陷，即评定要素基本都局限于阻力因素，忽视了关于建设用地发展的动力因素。 　　当下关于“四区”划定评定要素的研究已经较为具体和深入，但其也只是包括了限制城市发展的阻力因素，此种只关注阻力因素，而忽略城市发展动力因素的“四区”划定评价体系，虽然能够在城市建设中起到保护生态环境和资源的作用，但另一方面也是不重视城市发展客观现实的表现，使得“四区”划定成果在实际城市建设和管理中遇到来自各方面的阻力和利益冲突，甚至因此被迫修改已有的分区成果。 　　1.3与空间管制实施相配套协同政策不够健全 　　在目前的研究成果中更多还是从技术层面对“四区”划定进行探讨。一些城市对于“四区”划定后的配套管制政策研究不深，导致在后续管制政策实施中出现“只划不管”的现象。例如对于禁限建区生态补偿配套政策缺失，导致部分禁限区管制失效。 　　许多城市所划定的“四区”中的禁建区包含了部分现状建设用地（即已建区），若出于规划要求需强制将这部分现状建设用地以异地复建的方式迁出从而还原禁建区，那么政府也需要为禁建区内现状建设用地的主体权益制定相应的安置和补偿政策。 　　2对空间管制工作中“四区”划定的建议 　　2.1建立动力因素和阻力因素相结合的区域评定标准 　　在城市发展和实施规划政策过程中，不可避免地会受到动力因素和阻力因素两方面的影响。阻力因素是一定阶段限制城市增长边界的因素。其主要目的是各类生态环境保护和自然风险避让。而动力因素即预测城市发展规模要考虑的因素，目的是从各方面满足城市建设对空间的需求。而在“四区”划定工作中，应当综合动力因素与阻力因素两方面来对建设用地的性质进行评定，做到满足城市发展空间需求的同时，也对各种自然资源实现了良好的保护，并实现与后续空间管制的前后衔接。 　　2.2对“四区”划定进行多层次细化 　　由于建设区内土地性质的多样性与复杂性，若笼统的将“四区”进行简单的四种性质的划分并不能满足精细化建设管理的需求且缺乏可操作性，应在《办法》规定的基础上进行进一步详细分区，并落实具体规模和方位。如《北京市限建区规划（2006-2020）》中，将“四区”按建设适宜性分为适宜建设区、适度建设区、一般限建区、严格限建区、相对禁建区、绝对禁建区和已建区共七个层级，提高了“四区”划定方案的可操作性。另一方面，由于城市建设用地扩展客观存在的不确定性，不同建设强度的分区之间