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中国水权建设的实证研究 　　［内容摘要］ 我国水资源时空分布不均、经济社会发展不平衡产生的水资源供求矛盾，日益成为制约我国经济社会发展的瓶颈。笔者历经9个省13个流域，紧紧围绕水权建设而展开实地调研，本文就是笔者从历史和现实、理论和实践的结合上，进一步深化了对水权建设的科学内涵、根本要求的认识，并在评估现有法律法规对中国水权建设支撑能力的基础上，提出了完善建议。 　　［关 键 词］ 水资源；水权；立法 　　［作者简介］ 王蓉，法学博士，中国政法大学法与可持续发展研究中心主任，副教授，主要从事法与可持续发展研究 　　 　　一、中国水权建设的科学内涵 　　 　　1.水权应包括水资源所有权以及在法律约束下形成的由水资源国家所有权派生出来的不同主体所具有的使用权和收益权。水权主体既包括传统意义上的财产权主体，也包括生态意义上的社会权主体。一般而言，生态意义上的社会权主体属于全体社会公民，并由国家以公共托管人身份代为行使①。 　　2.水资源基本属性决定水权应是生存权和发展权的统一。水资源作为基础性自然资源，是人类生存不可或缺的条件，天然具有生存权属性；作为战略性经济资源，又是人类发展不可或缺的支撑，天然具有发展权属性。同时，水资源的自然属性和经济属性的融合，决定了水资源担负着人类发展与生存双重使命。一方面，生存权是发展权的前提，没有生存无所谓发展。水资源必须满足人的基本用水需求、生态基本用水需求和社会公平；另一方面，发展权是生存权的必然要求。只有实施发展权，生存权的实现才能获得持续的、可靠的保障，并进一步改善和提高生存权的质量。因此，水权应是生存权和发展权的统一②。 　　3.水权应是政府“公权”与“私权”的融合。水资源的多重价值和国家所有的权属格局，决定中国水权建设实质是政府“私权”与“公权”的融合。中国水权制度建设的核心应在于明确、科学地界定国务院及国务院隶属的水行政主管部门的权利和权力边界，厘清其双重身份，并在此基础上形成权利和权力的良性互动机制。其中，权利边界在于国务院及国务院隶属的水行政主管部门作为国家的代理人，替国家“所有者”管理资产，行使委托代理权；权力边界在于国务院及国务院隶属的水行政主管部门作为生态、社会和后代人利益的受托人，替社会“所有者”保护资源，行使公共托管权。同时，为促使水资源交易市场的有序发展，减少对社会和第三方的不利影响，行使公共管理权。前者是民事权利主体的行为，行使的是所有人对其所有物的管理权；后者是民事权利主体之外的行政管理者，即国家作为第三者对民事权利主体用水权的外部调控③。因此，水权应是政府“公权”与“私权”的融合。 　　 　　二、中国水权建设的根本要求 　　 　　1.稳定与灵活的统一。权利是通过界定了一个人或其他人受益或受损的稳定边界，发挥出优化配置资源的功能。权利界定越稳定，资源利用就越经济、越有效率。反之，权利界定越模糊，资源利用就越不经济，越没有效率④。水资源由于其形态的流动性和水文的不确定性，存在着权利边界无法稳定界定的客观风险性。因此，水权建设必须解决权利稳定性和灵活性统一的问题。解决水权稳定性和灵活性统一问题的路径，应有别于财产权分配的传统路径。 　　2.水量与水权的统一。水量分配是水权建设的基础，但不是全部。它只是从技术层面界定了各行政区域的合理分配水量，界定了水量的技术边界，但没有界定水量的法律边界。因此，水权建设必须解决水量与水权的统一问题，必须在水量分配的基础上，落实水量分配方案的保障措施，提出水质要求，建立水权保护制度，强化工程和监测管理，从而构建水量分配的权利边界，实现水量从“量”到“权”的转化。 　　3.长期水权（资格水权）与短期水权（实时水权）的统一。长期水权（资格水权）与短期水权（实时水权）的统一是实现水权建设稳定性与灵活性统一的具体途径。其中长期水权（资格水权）满足水权建设的稳定需求；短期水权（实时水权）满足水权建设的灵活需求。前者是后者的依据，后者是前者的落实。因此，水权建设必须解决长期水权（资格水权）与短期水权（实时水权）的统一问题。 　　4.水量与水质的统一。水资源的自然属性和经济属性，决定了水资源不仅要满足经济社会发展的要求，同时要满足人的基本生存用水需求、基本生态用水需求。要满足生存、经济和生态的用水需求，不仅要有量的保证，还必须有质的保证，尤其是随着经济社会发展，人们对水质的要求越来越高。水权已不可能仅是一个量的概念，还必须是一个质的概念。量与质的统一是水权不可或缺的内涵和属性。水权建设要实现量与质的统一，需在水量分配基础上，围绕“市场、合作、监测”三条路径进行。 　　5.地表水与地下水的统一。我国《水法》（2003）明确界定水资源包括地表水和地下水。这表明地表水与地下水是相互转化、互为一体的。仅有地表水水量分配的水权建